生产许可场所范围边界的法理界定与实践考量

（来源：中国市场监管报）

转自：中国市场监管报

案件背景

　　网络餐饮催生“食品包材”（食品用塑料/纸包装、容器、工具等）企业快速增长。以江苏省苏州市吴江区为例，近两年“食品包材”生产企业由46家增至72家。“食品包材”的质量安全依赖生产许可制度的源头把控与事中事后监管，而其生产专业性、违法行为隐蔽性及法律适用复杂性对监管执法精准度提出了高要求。

　　2025年7月，苏州市吴江区市场监管局查处了一件企业涉嫌超生产许可场所范围生产“食品包材”案。当事人在其厂房的三楼（非许可区域也非洁净生产车间）擅自新增两条“冰淇淋三色杯”生产线，其许可证地址虽涵盖整栋楼，但档案显示获批场所仅为四楼，且三楼与四楼空间独立、功能区隔。该行为持续近4个月，货值达50余万元。

争议焦点

　　本案查处过程中，执法部门围绕当事人违法行为定性、法律条款适用及行政处罚路径产生多重争议。这些争议不仅关乎个案处理结果，更涉及对生产许可制度、行政监管职责及法律适用原则的深层理解。

　　一是“无证生产”与“过程违规”之争。当事人在三楼未获许可区域生产的行为，究竟属于“无证生产”的源头性违法，还是“获证后条件变更未报批”的过程性违法，成为首要争议焦点。

　　“无证生产”观认为，以“生产许可的排他性”为核心逻辑，认为生产许可审查是对场地、设备、工艺等要素的整体性评估，法律法规未明确“跨区域生产”的具体边界，若不将未备案的三楼认定为“无证区域”，可能导致监管标准虚化。当事人违反《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》）第五条，应依据第四十五条处以“没收产品及违法所得、并处货值1倍至3倍罚款”的处罚。

　　“过程违规”观认为，以“生产许可的动态监管属性”为核心逻辑，认为当事人已持有合法生产许可证，属“未持续保持获证条件”或者“发生重大变化未履行变更申报义务”行为，应根据《条例》第四十六条或《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》（以下简称《办法》）第四十九条处理。

　　“无证生产”观存在三个局限。一是混淆了“资格缺失”与“条件变更”的法律性质，前者是对“准入底线”的突破，主观恶意在于规避市场准入；后者是对“后续义务”的违反，主观意图是为了扩大产能。二是背离了法律分类规制意图。《条例》将“无证生产”与“获证后变更未报批”列为独立违法行为，设置差异化罚则。当事人未造成严重质量危害，若按“无证生产”施加重罚，会混淆不同危害程度的行为，违背“分类规制、梯度处罚”的立法意图。三是违反过罚相当原则。当事人未超出许可证载明的整栋楼地址范围，四楼生产合法，产品经抽检合格，社会危害性可控。“无证生产”观忽略这些情节，直接否定其主体资格并施加重罚，导致处罚力度与违法情节不匹配。

　　因此，当事人的行为应定性为“获证后生产条件变化的过程违规”，这既精准把握了“条件变更未申报”的违法核心，又契合生产许可“准入+监管”的动态属性，避免异化为“一证了之”的静态门槛，在守住质量安全底线的同时，为企业保留了补正手续的整改空间，实现了法理精准性与执法温度的统一。

　　二是“程序性违规”与“实体性违规”之争。明确“过程违规”的核心定性后，争议进一步聚焦当事人行为属于“未办理重新审查手续的程序性违规”，还是“未能持续保持生产条件能力的实体性违规”。

　　“程序性违规”观认为，获证企业生产条件发生变化后需履行申报义务，《条例》第二十六条及《办法》第二十九条对此有明确规定。当事人在三楼新增生产线属于典型的“生产线新建”类生产条件变化，其未依法履行申报义务应依据《条例》第四十六条的阶梯式罚则进行处罚。

　　“实体性违规”观认为，“食品包材”直接关联食品安全，对生产环境洁净度、工艺管控规范性有严苛标准；当事人新增的生产线并非洁净生产车间，与“食品包材”生产核心要求存在本质差距。依据2025年3月新修订的《办法》第四十六条，当事人属于“未能持续保持取得生产许可的规定条件”的实体性违法，应依据《办法》第四十九条处1万元以上3万元以下罚款。

　　深入剖析条款内涵与案件事实可见，“程序性违规”观更具合理性。首先，当事人的“动态扩张”与“静态失守”存在本质差异。《办法》第四十六条“持续保持”条款规制的是“消极失守型”违规，以初始获证状态为基准，针对获证后场地恶化、设备精度下降等“从有到劣”的存量退化。当事人则是主动新建三楼区域及生产线，属于“从无到有”的增量扩张，与《条例》第二十六条、第四十六条针对“动态变更”的规制高度契合。其次，本案构成“重大”生产条件变化。空间上，四楼为核准封闭空间，三楼与四楼独立分隔，非许可场地内布局调整，属物理空间实质扩张；设备上，新增生产线未列入获证设备明细，致原生产能力认证基础失效；“空间+设备”双重变更，完全符合《办法》第二十九条“生产线新建”“地址扩张”等重大变化情形。再次，“实体性违规”观存在逻辑与事实障碍。“持续保持”的前提是存在“可供保持的基准对象”，而三楼生产线是新增的，从未经过审批，缺乏评价基准，且《办法》第四十九条的处罚力度，与本案50余万元货值的违法规模不匹配，违背过罚相当原则。综上，当事人的行为应认定为“生产条件重大变化后未办理重新审查手续的程序性违规”，应依据《条例》第四十六条的阶梯式罚则处置。

　　三是处罚措施上的“有条件触发”与“并行追究”之争。明确了“程序性违规”定性之后，争议再次聚焦《条例》第四十六条的罚则逻辑，“没收违法所得”是否需以“当事人逾期未补正手续”为适用前提。

　　“有条件触发”观认为，“没收违法所得”需以“逾期未补正”为前置条件。从文本逻辑看，《条例》第四十六条分号分隔内容呈“行为纠正→后果惩戒→收益追缴→刑事责任”递进链，“没收违法所得”应属逾期未补正的附加追责；从执法导向看，提前没收违法所得可能导致企业关停而非整改，违背包容审慎监管初衷；且行政法罚则常以分号体现“义务前置+未履行触发重责”的递进逻辑。

　　“并行追究”观主张，“没收违法所得”与是否补正无关，应与基础措施并行。该处罚属“违法收益剥夺型”处罚，适用依据是“存在违法所得”的客观事实，与“是否补正”无涉；若逾期才没收，会释放“先违法获利、后补正保留所得”的错误信号，损害合规企业公平竞争权益，也违背过罚相当原则。

　　二者争议的本质是“分号逻辑”的误读，行政法中分号可能存在“递进”与“独立”并存的复合逻辑。《条例》第四十六条中，“责令停止生产销售、没收涉案产品、限期补正”与“逾期未补正则罚款”构成触发式递进，但“没收违法所得”与前两者是“独立追责”关系，触发条件仅为“存在违法所得”；罚款是惩戒拒不补正的“行为追责”，没收违法所得是否定违法收益的“结果追责”。混淆二者会违背法条分类追责设计，助长投机氛围，因此应采纳“并行追究”观，既剥夺违法所得收益，又通过限期补正引导企业合规。

工作启示

　　综上，当事人属“取得生产许可证后生产条件重大变化，未依法申请重新审查”的程序性违规。依据《条例》第二十六条（违法依据）及第四十六条（处罚依据），吴江区市场监管局作出责令停止三楼的“食品包材”生产活动，没收涉案产品、违法所得和限期一个月内办理生产条件变更审查手续的处罚。

　　本案的查处与争议给予三点启示。一是企业合规须杜绝“隐性扩张”。生产许可的核心是“许可范围明确化”，企业申报时须精准列明独立生产区域，并第一时间履行变更申报义务，避免“未报先产”。二是监管须强化“动态核查”。通过定期核查、随机抽查等方式核查实际生产布局与许可档案的一致性，构建“准入—事中—事后”全链条监管体系。三是执法理念须坚持“刚柔并济”。既要坚守法治刚性，维护生产许可制度的严肃性；又要彰显法治温度，为企业预留合规路径，践行“惩教结合”原则，实现“查处一案、规范一片、引导一方”的治理目标。

□江苏省苏州市吴江区市场监管局汾湖分局 顾 蕾 朱俊杰 周云瑞