公共空间：公私边界的模糊与创造力

首先我们就来讲公共空间，我想引用一下一句话。我觉得这句话是对主题高度的概括。这句话是这样讲的：“公与私之间的这种模糊性、矛盾以及不确定，正是纽约这座城市惊人创造力的来源。”在讲这句话的时候，我觉得罗雨翔想传递的评价是比较正面的。但是在我阅读这本书的过程当中，我感觉到这种公与私之间的模糊性、矛盾以及不确定，有积极的一面，也有一些负面的影响。接下来我就举几个例子，有的例子是比较正面的，有的例子可能就有争议了。美国最近这些年，建了一个非常有名的公园，叫高线公园。这个高线公园，实际上它是一个废弃的铁路，是工业化时期留下来的一个现在已经不再运营的铁路。当时，在这个铁路周边的很多居民，就想把它给拆了，而且拆铁路的这个议程已经开始走程序了。就在这个时候，当地有两个居民觉得，这个高线公园所在的这个铁轨，可以被改造成为从地面架空的那样一个公园的公共空间。于是他们就发动这个社区的居民开始进行某种游说。最后政府就答应了，决定把这个铁路保留下来，改造成公园。

但这个过程其实并不是那么顺利的，因为显而易见对于周边的居民来讲，如果铁路拆除了，周边如果造一些房子能够带来很大的收益，但如果改成公园的话呢，公园是公共空间，相应的土地收益就没有了。那么怎么能够让周边的居民答应，把这个铁轨保留，并且改造成公园这样的公共用地呢？在这个过程当中，当地的地方政府就创造性地形成了一个机制，叫空中产权交易机制。换句话来说，这个铁轨所在的附近的这些开发商，如果要是想去把这个土地进行开发的话，那因为已经造了高线公园，就不能进行实际的开发了。但是他可以给你一个虚拟的权益。

也就是说，打个比方讲，这个地方原来可以盖个10层楼的，那现在10层楼不能盖了，我可以把这个10层楼中的4层楼盖到别的地方去，让周边其他的一些地块，能够盖的楼盖得更高。换句话来讲，就让周边的这个土地，它的价值变得更贵了。那么在这个过程当中，周边的其他地方的这个土地所有者就同意能够把这个铁轨保留下来，并且改造成高线公园了。

这个案例给我的启发是，中国的大城市现在在做一些城市更新，是不是也可以借鉴？我在我自己的调研过程当中，就发现类似于像上海这样的地方中心城区，更新改造非常困难，尤其是有一些地块，它那里可能有一些需要历史保护的建筑。如果要是不改的话，周边可能会显得破破烂烂。如果改的话，因为地价已经非常贵了，如果建筑的容积率又不能放，换句话来讲就是这个楼也不能盖得很高，那么开发商这个账就算不过来，于是开发商也不愿意去拿这样的地去进行城市的更新改造。

在跟地方政府接触的时候，我就建议，其实也可以考虑借鉴纽约的这种空中产权交易机制，比如说那些需要保护的古建筑，你允许它造10层楼或者20层楼，但实际上它可能只有3层楼。那多余出来的7层或者17层，就可以把开发权给周边的其他不需要保护的建筑，如果进行翻新、重建等等，可以盖得更高一点。这样一来，就能够让一些旧城改造顺利地推进。因为开发商拿到的地可以盖更高的楼了，就可以用来补偿当地进行拆迁的那些居民。所以纽约的很多制度虽然很特殊，但是它得到的一些经验，在我们自己的国家里面进行城市更新的时候是可以借鉴的。跟这个很类似的另外一个案例，叫做布鲁克林大桥公园。这个布鲁克林大桥公园，是一个在财务上可以自力更生的公共公园，而且也是免费开放的。这一点跟我们国家大量的公园是由市政建设的行政经费来进行投入是非常不一样的。那么他怎么做到在财务上可以自力更生呢？纽约地方政府成立了一个“布鲁克林水岸开发集团”，然后把这个水岸边上有些土地租出去，租30到99年不等。通过这样的一个方式，能够让周边进行房地产的开发。而且由于布鲁克林大桥公园的建设，其实边上的可开发的土地的地价就上去了。那么通过收这样的地租，可以让布鲁克林大桥公园每天有4万美元的惊人收入来维持整个公园的运营，也能够使得它成为一个免费的公共公园。

在这个案例里，我觉得这些做法也可以被我们所借鉴。现在有很多城市的公共绿地和公园，要大量耗费财政资金，是一笔不小的开支。尤其是我到一些西部大城市，看到有很多很大的市政公园。我认为其实也可以把它们周边或者外围的一些土地，改造为一些可以住宅开发的用地。通过这样的一个土地出让，再来反哺到公共绿地的支出。公共空间的第三个例子也非常有趣。在纽约有一个小小的公园叫格拉梅西公园。这个小公园是为数不多的私家花园，是住在这个小公园周边的一些居民才有权利进到这个公园的。这公园平常是上锁的，钥匙只有在周边居住的一个很小范围内的居民才可以得到。而且很有意思，这个私家花园不仅是上锁的，不能进去的，而且它不交房地产税。这件事情在纽约就引起了很大的争议。因为通常来讲，一块用地，哪怕是私人的用地，也是需要交房地产税的。围绕这件事情，当地的居民就和市政府打了官司。

截止到目前，他们的理由是什么？你这块私家花园的价值，实际上已经反映在能够进入到私家花园的那些业主所拥有的房产的价格上了。那你那个房产本身是交了房地产税的，就已经覆盖了这个私家花园的价值了。你不能对这个私家花园再进行一笔房地产税的征收，如果再征税的话，就是双重征税了。这样一个观点，在法庭上得到了法官的支持。截止到目前，这个可以称之为私家花园的小公园是不交房地产税的。那我是做经济学研究的，我个人认为，其实刚刚讲这段话是有点道理的。如果不是有一点经济学的素养，还真的讲不出。

讲到公共空间的时候，特别关注到了疫情之后纽约的一个变化。大家都知道疫情来了以后，为了防止疫情的传播，很多城市都增加了一些公共空间，避免人群的聚集。而纽约也尝试让更多的餐饮业的小店，可以在店门口摆一些外摆位。于是就在这样的过程当中，增加了人行道，还有步行街。在疫情结束以后，这些人行道、步行街在很大程度上也得到了保留，增加了城市街道的开放性和街道的流量以及活力。这一点，我觉得对于中国的城市也是有所借鉴的。在我所生活的上海，到目前为止，在街道的开放性以及餐饮店设置外摆位方面还是有比较严格的管制。相对来讲，我去过的类似于像长沙、成都、广州，在这点上就要开放得多。我觉得中国大城市在新的发展阶段，如果要增加城市活力的话，允许更多的餐饮店在门口设置外摆位，增加街道活力是一个非常必要的措施。