无人光顾的“农家书屋”都有考核，基层干部身累心累，应付上级的形式主义

悬浮型内卷

贺雪峰

2019年在安徽淮南农村调研，晚上讨论，陈义媛说，乡村两级干部工作十分繁忙，这些工作大都只是在应付上级安排的任务，却与当地实际几乎无关。我将陈义媛描述的这种现象称为"悬浮型内卷"（陈义媛：内卷化的基层政权悬浮：县域多中心工作模式下的基层治理困局)，即乡村工作十分繁忙，基层治理资源大都用于向上对标对表，完成上级安排考核的工作任务，却既不了解当地基层情况，也不顺应当地群众需求，甚至很少有时间去接触当地群众，更不用说去做群众工作了。

从我在全国农村的调研看，当前全国基层干部工作繁忙，身累心累，应当是普遍情况。基层干部繁忙工作中最重要的一项是做了大量应付上级检查的形式主义工作。

为什么全国基层普遍出现了"悬浮型内卷"？其中一个关键原因就是部门业务工作变成地方中心工作，各个部门都试图通过将部门业务工作变成带有政治任务性质的下级必须要完成的中心工作，从而实现部门利益。

现在的问题是，上级部门不止一家，上级安排的带有政治任务性质的中心工作不止一个，且上级部门都通过排名通报，约谈整改甚至一票否决来向地方政府施加压力，"上面千把刀，基层一颗头"，基层随时都有被"砍头"的风险。

以人居环境整治为例，上级部门要求地方政府搞好农村人居环境整治，出发点是好的，实际工作中却可能出现偏差。2023年到华北某省调研，市、县、乡镇三级均开展每季度一次的人居环境整治观摩，为市对县，县对乡镇，乡镇对村。以县对乡镇观摩为例，每次观摩都由县委主要领导牵头，参加工作领导小组的县各职能部门和乡镇政府党政负责人参与，对各个乡镇观摩点进行现场观摩，现场打分。观摩结束即召开总结大会，由排名靠前的乡镇书记做典型经验发言，排名靠后的乡镇书记做表态发言。在排名靠后乡镇党委书记表态发言时，乡镇长要在台上陪站。一次排名靠后，就绝不能再有第二次排名靠后。有了一次被上级约谈，再出现第二次被约谈，就不只是排名靠后的问题，而是工作能力和工作态度问题，因此就可能要调整班子了。

在上级部门对地方政府进行考核排名时，上级部门会尽可能将部门利益体现在对下级政府考核的评分中。近年来，上级部门对地政府的考核评比有以下发展趋势：

一是有考核权的部门越来越多。在一些县市，连县档案馆都有对镇村的考核权，甚至对从无人光顾的"农家书屋"都有借阅率考核。这不仅使得被考核的事项大幅增多，而且使得地方政府要认真应对的上级部门及其工作也大幅增多。部门只要有一项工作被纳入对地方政府的考核范畴，即便这项工作只有一分的考核权重，地方政府也要做好这项工作，还不能怠慢这些部门的其他工作及负责这些工作的工作人员。否则部门在考核评比中就会把这一分打得很低，或者在考核组讨论时发表负面言论，影响整体评价。

甚至还有这种情况，即某部门没有工作纳入对地方政府的考核范畴，但该部门通过关系运作成为考核小组的成员单位，该部门对地方政府也就有了考核支配权和话语权，地方政府就需要认真地对待该部门的工作。

二是考核项目越来越细化。过去考核只一、二级指标，现在发展到了四、五级指标。当考核指标是一、二级指标时，考核项目的表述是笼统的，地方政府的相关工作只要有一两个闪光点，整项工作就可以得满分，这叫"一俊遮百丑""一好百好"。当考核指标到四、五级时，每项指标就变得十分具体，地方政府就不能再偷懒取巧只凸显闪光点了，而要每项都做好，否则在对标对表考核中就会失分，一项失分就可能影响全局。这叫"一糟百糟"。

考核指标的细化限制了地方政府的自主发挥空间，使得地方政府需要对每项工作平均用力。这必然会稀释本来就稀缺的领导注意力和行政资源，导致地方政府左支右绌，只可能变成认真应付，也就是形式主义。

三是由于被考核的工作越来越多，考核项目越分越细，赋分的空间就很小，每一项指标所占的权重就相差不大，比如最小权重的指标项只有0.5分，最大分值指标项也不过2分。赋分没有了区分度，意味着每项工作的重要程度都差不多。这样，就使得在一个指标项上的失分不能在其他项目上找补，进而使得地方政府要尽量在每一个项目上都不失分，甚至拿满分。如此一来，地方政府在每个项目就都要投入大量的时间、精力、物质等，这些都是真金白银。

过去，考核项目少，赋分的空间就很大，能够用分值来区分工作的重要程度，真正重要的工作赋分较高，比如10分、20分，而不那么重要但必须纳入考核的工作就赋较小的分值，比如2分、3分。这样不同项目之间分值的差距就可以很大，即便在不那么重要的工作上丢了一两分，也可以在重要工作上找补回来。地方政府对待上级部门工作的灵活性就比较大，可以对工作进行轻重缓急划分：分值高的重要工作投入更多资源，分值少的不那么重要的工作做得差不多就行，或应付过去就行；或者，跟本地治理联系更紧密的部门工作就花更多时间精力去做，与本地治理联系不那么紧密的部门工作，就不投入那么多资源。

无论是评分，还是当前地方实践中普遍出现的用军事术语包装出来的排名方式，如比武、观摩、打擂台、拉练，都将地方政府卷入对考核分数的争夺中，而几乎每一分都要花费真金白银才能挣得。所有地方政府都不愿在排名中靠后，就都要分毫必争，结果就是第一名与第二名可能只差零点零几分，与最后一名也只有几分之差。为了不排最后，地方政府就会对上级考核中哪怕最不合理的、最不符合地方实际的要求，也要认认真真完成，而这些工作对于改善地方治理几乎没有作用。

尤其是，一旦地方政府的一项工作考评时排到倒数第一，被上级领导小组组长约谈，地方政府就必须要高度重视这项工作，集中有限的行政财政资源完成工作。最后一名要努力，倒数第二名也必须要努力，其他各个地方政府都要努力，也就要仔细研究上级部门的考核要求，也就要分毫必争，结果造成了地方政府为考核而高度内卷。

在河南农村调研时，有一个乡镇领导说，任何一项中心工作都绝对不能有第二次约谈。为了不被第二次约谈，面对上级任务压力，就只能不惜代价、不计成本、不顾实际地去完成。当地方和基层治理资源有限，在上级部门安排下来的几乎无限的任务压力下面，地方政府可以做的只能是调配所有资源应对上级要求，甚至不得不通过透支来完成任务。至于上级任务是否合理，是否符合地方实际，这已不重要了，也没有渠道向上级反映情况。在上级部门工作中心化的情况下面，地方政府也丧失了与上级部门协商对话的空间。结果就是地方政府工作高度内卷，却将地方几乎所有财政行政资源都用于完成上级安排的任务，而没有时间和资源去了解地方实际情况，满足地方农民的诉求。地方治理和基层治理因此出现了"悬浮型内卷"。

到了乡、村两级，因为乡村治理资源更加有限，在大量上级部门中心工作压力下面，乡、村两级就完全丧失了治理的主体性、自主性和灵活性，基层政权悬浮于社会之上。

进一步的问题是，乡、村两级治理资源最少，而上级部门几乎所有工作都要到乡镇落地。乡镇为了完成上级任务，不被"上面千把刀"砍，就只能竭尽全力完成上级任务。竭尽全力有两个表现：一是乡镇会将乡村所有干部的力量调动起来以完成上级任务，其表现就是乡村干部都很忙；二是想方设法通过透支来完成上级部门安排的任务。所谓透支，包括将之前已经严格规范的制度予以软化变通，鼓励垫资、借贷搞建设，默许村干部借完成上级任务来承揽工程，过去严格的招标制度变成了先建工程再补手续，等等。所有这些为完成上级任务而进行的透支，都会在极短时间将基层治理推到绝境，其情形正如取消农业税前一样。

与取消农业税前"三农"问题在短期内恶化所不同的是：取消农业税前，国家要从农村汲取资源，尤其是中西部农业型地区的地方政府要靠向农民收取税费来保运转；当前时期，国家不仅不向农村收取税费，而且大量向农村转移资源，即使是向地方和基层布置的中心工作任务，绝大多数也都是要为改善民生，为农民提供与城市均等基本公共品服务的。

相同点则是：取消农业税前，地方政府要求乡村必须要无条件完成税费任务，为完成税费任务。乡村各方结成利益共同体，乡镇容许狠人当村干部，竭泽而渔。结果，虽然短期内完成了税费任务，长期的基层治理不可持续，"三农"陷入危机。当前时期，表面上各个部门是要改善民生，建设农村，保证国家下乡资源安全，实际上在上级各个部门一票否决的压力下面，地方政府和基层干部只能不计代价、不惜成本、不顾实际地完成上级任务。结果，基层治理资源很快耗竭，基层干部掀桌子不干，基层治理陷入困境。