专访王一鸣：构建城市发展的新型动力体系 | 社会科学报

党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确了“十五五”时期经济社会发展的指导思想、重大原则和主要目标，并作出一系列重大战略部署。全会提出，要增强区域发展协调性，深入推进以人为本的新型城镇化。新的五年，城市善治之路将越走越宽。

原文 ：本报专访中国国际经济交流中心副理事长王一鸣——构建城市发展的新型动力体系

作者 |本报记者 潘圳

图片 |网络

记者：过去推动城市发展的条件已经发生变化，需要构建城市发展的新型动力体系。当前，我国正处在城市发展动力转换期，请问主要体现在哪些方面？

王一鸣：中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。适应新阶段新形势新要求，城市发展要加快推进城市发展动力转变，构建城市发展的新型动力体系。当前，我国城市发展正处在动力转换期，主要体现在以下几个方面。

从人口看，农业转移人口对城市新增人口的贡献明显下降。过去一个时期，农业转移人口是我国城市新增人口的主要来源。我国人口总量已经连续三年减少，人口负增长进入常态化，老龄化进程加快，农村老龄化更为突出，可转移劳动力数量持续减少，存量农村人口向城市转移的空间将进一步收窄。城镇化速度将从高速转向中速，城镇化途径从吸纳外来人口为主转向农业转移人口本地化为主，已经进入城市的近三亿农业转移人口市民化，将成为城市发展的新动力。

从资金看，“城市建设-土地财政-金融”循环的债务驱动模式难以为继。过去一个时期，城市建设的资金来源主要是以土地做抵押，获取金融资源，形成债务驱动的城市扩张模式。随着土地出让收入大幅下降，偿债压力明显增大。与此同时，还要化解存量隐性债务，坚决遏制新增债务，对城市建设传统资金渠道形成明显制约。PPP项目一度成为公共设施投资的重要融资模式，但一些地方变相搞“明股实债”，成为地方政府债务来源。由此可见，城市发展融资模式需要加快转变。

从房地产看，房地产市场深度调整深刻影响城市发展动力机制。房地产扩张是上一轮城市发展的重要动力。虽然近年来新兴产业如新能源汽车、锂电池、光伏设备等增势强劲，但短期内仍难以抵补房地产市场深度调整形成的需求缺口。房地产加上建筑业占GDP的比重高，土地出让收入和房地产相关税收占地方综合财力较大部分，房地产贷款加上以房地产作抵押品的贷款占全部贷款余额也不低，房地产市场深度调整迫切要求城市发展动力机制加快转变。

从产业看，依靠传统产业规模扩张驱动城市发展的空间收窄。城市化进程与工业化迅猛扩张是分不开的。我国已经建成规模庞大、配套齐全的产业体系，是世界上唯一拥有联合国产业分类目录中所有工业门类的国家，制造业连续15年居世界首位。联合国工业发展组织（UNIDO）2024年发布的《工业化的未来》报告指出，2024年中国制造业占全球制造业比重达到31.6%。今后一个时期，我国重化工业大规模扩张接近尾声，传统产业陆续达峰并将转入平台期，面临结构性过剩压力，同时产业数字化转型和智能化改造将明显加快，人工智能和制造业的深度融合，将孕育智能制造新的应用场景，形成新型工业化驱动城市发展的新模式。

从公共服务看，依托户籍的公共资源配置机制受到极大挑战。伴随着过去一个时期城镇化快速发展，人口跨区域流动规模增大，对人口流入地区的公共资源配置造成极大压力，使得传统的依托户籍人口配置公共资源的机制受到巨大冲击，迫切需要加快推进“由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，建立有效激励机制，提高常住地政府提供基本公共服务的积极性，鼓励常住地政府推进解决农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女教育等基本公共服务问题，加快农业转移人口市民化进程。

从空间结构看，大都市圈为核心的区域将成为城市发展的动力源。知识和技术密集度高的产业，在空间上继续向大都市圈集中，以大都市圈为核心的区域将聚集更多产业、资本和人口，而一些依赖劳动密集型制造业和资源型产业的地区，人才、资金、技术将继续净流出，“收缩型”城市数量可能增多。比如，东北三省除了沈阳、长春、大连人口净流入外，其他所有的地级市都净流出，哈尔滨作为省会城市近年来也出现净流出情况。空间结构变化在提高要素空间聚集和配置效率的同时，也将加剧不同区域、不同类型城市的分化，城市发展的动力体系将更加极化。

记者：为适应城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段的新形势新要求，城市发展需要如何构建新型动力体系？

王一鸣：构建城市发展的新型动力体系，需要把握未来我国城镇化发展趋势。2024年，我国常住人口城镇化率达到67%，考虑到我国人口基数较大和区域的多样性复杂性，我国的城镇化率可能不会像欧美发达国家在达到80%之后才逐步趋于稳定，后城镇化时代可能提前到来，提高城市生活品质、公共服务水平和城市治理水平将成为在后城镇化时代的核心问题。“十五五”时期常住人口的城镇化率大体年均提高0.7个百分点，“十五五”时期末达到72%，到2035年达到75%左右，城镇人口略超过10亿人。适应城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段的新形势新要求，城市发展需要构建新型动力体系。

为城市发展注入新动力。我国城市发展正处于新旧动能转换的关键期，必须把创新作为第一动力，向科技创新要动能。城市资源禀赋和基础条件各不相同，要因地制宜发展新质生产力，培育发展战略性新兴产业和未来产业，推动传统产业转型升级，大力推进智能建造，加强生产性服务业支撑，推动生活性服务业补短板、上水平，发展现代化产业体系。

推进城市更新。城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。建设现代化人民城市，必须把城市更新摆在更加突出位置，一体推进好房子、好小区、好社区、好城区建设，统筹实施好一系列民生工程、安全工程、发展工程，为人民群众创造高品质生活空间。着力构建房地产发展新模式，优化和完善住房供应体系，更好满足刚性和改善型住房需求。

推进城市绿色低碳转型。城市是人口集聚之地，也是集中排放之源。今后一个时期，随着各类污染物排放陆续达峰后进入高位平台期并形成叠加效应，将增大城市生态环境压力，城市发展的绿色低碳转型的任务更加艰巨。

提升城市治理水平。现代化人民城市需要现代化治理。面对新一轮科技革命，城市治理要顺应数智化趋势，加强智慧城市建设，建设城市运行的智能化管理服务平台，丰富应用场景，推进公共服务“一网通办”，让人民群众感受到城市的温度。

优化城市空间结构。我国幅员辽阔，地区之间发展不平衡，城市与经济发展要相辅相成、相互促进，城市人口与用地要相匹配，城市规模与资源环境承载能力要相适应。同时，城市发展要坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市内部空间结构。

依靠改革增强城市动能。大规模增量建设时期形成的相关法律法规、政策标准、体制机制，已难以满足新阶段城市发展的要求，必须坚持破立并举、先立后破，加快建立健全与城市高质量发展相适应的制度体系。改革城市投融资体制，推动创新财政金融政策工具，引导和规范社会资本参与，加快构建可持续的城市建设运营投融资体系。完善多元主体参与的城市治理机制，推动构建共建共治共享的城市治理体系。

记者：“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，请问您如何看待我国发展面临的战略机遇和风险挑战？

王一鸣：我们必须准确识变、科学应变、主动求变。“十五五”时期，高质量发展可能进入攻坚期，随着劳动力数量对经济增长的贡献逐步减弱，人口老龄化等因素导致储蓄率下降，资本形成对经济增长的贡献持续下降，全要素生产率对经济增长的贡献更为凸显。新型工业化进入深化期，重化工业大规模扩张接近尾声，传统产业发展陆续达峰并将转入平台期，同时产业数字化转型和智能化改造将明显加快，推动产业数字化、智能化、高端化。城镇化进入转型期，农业转移人口对城镇新增人口的贡献下降，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。绿色发展进入关键攻坚期，随着经济结构变化和能源效率提高，能源消费增速将逐步趋缓，但各类污染物排放陆续达峰后将进入高位平台期，绿色低碳转型的任务仍然艰巨。

党的二十大报告对全面建成社会主义现代化强国作出“分两步走”总的战略安排，“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键期，必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，把推进中国式现代化作为最大的政治，以新发展理念引领发展，因地制宜发展新质生产力，不断夯实中国式现代化的物质基础，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1975期第1版，未经允许禁止转载。

本期责编：程鑫云

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