国际城市观察｜现代化大都市“谁来种田”？看看东京的策略

随着城市化水平及区域经济发展阶段提升，“谁来种田”（广义概念，泛指从事农林牧渔等各类农业）成为世界现代化大都市普遍面临的重要课题。东京是最具世界影响力的现代化国际大都市之一，也是世界都市农业的重要引领者。东京都是东京的行政区域，辖23区26市5町8村，总面积2199.94平方公里（截至2024年10月1日），总人口1420万人（截至2024年12月1日）。

东京都农地资源有限，农田破碎分散，农业规模较小，但与城市关联紧密，发挥着多元化功能价值，是全球城市与农业共生共存的重要典范。2017年，东京都政府依据日本《都市农业振兴基本法》，制定了首部《东京农业振兴计划》，五年后根据形势变化制定新的振兴计划，2023年颁布。其中，将农业从业者老龄化、接班人短缺等视为东京农业面临的重要挑战，将确保农业从业者作为今后农业振兴的首要方向与实施重点。

本文根据2023年《东京农业振兴计划》，梳理东京都农业从业人口变化的主要趋势特征，以及东京都应对挑战、面向未来加强农业从业者队伍建设的理念方向与主要策略，为中国城市提供参考借鉴。

一、东京都农业从业者的变化趋势

近年来，东京都农业从业者呈现“一减一增”的变化趋势，农业从业者数量持续减少，成为农业可持续发展的重大隐忧；但新农人逐渐增多，为农业发展注入新动力新活力，成为农业振兴备受期待的支撑力量。

1.农业从业者减少

东京都农户数量不断减少，2020年农业家庭总数首次跌破万户大关，降至9567户，过去三十年数量减少一半以上，近十年减少27%；农民平均年龄已达65.6岁，较十年前增长1.5岁，老龄化程度日益加剧；拥有接班人的农户比例持续走低，成为未来农业持续经营的重大隐忧。

2.具备较高生产经营能力的农业从业者增长

东京都具备高超农耕技术及独特经营智慧的农业从业者增多。至2022年3月底，获区市町村认证以及国家和东京都广域认证的认证农业经营者已达1687个，十年间增长11%，成为支撑地区农业发展的中坚力量，备受业界期待。

3.新入行的外来务农者增多

东京都靠近大型消费地的优势，吸引越来越多来自非农领域的外来人员，选择在东京都内租用农田开展农业，打造“东京特色”的近消费地农业。这些新的农业从业者成为备受期待的新生代农业力量。

4.农业法人机构及受雇务农者增长

近年来，东京都内提供就业岗位的农业法人等机构数量持续增长，通过受雇于农业法人而从事农业工作的人员，未来有望成为新型务农群体，为东京农业注入新的活力。

5.市民中的新型农业参与者正在增加

越来越多热心农业的市民作为农业志愿者协助农民劳作，支持东京农业发展，“援农志愿者”活跃在各个地区。新冠疫情以来，随着远程办公的普及，城市居民的工作和生活方式日趋多元化，需要打造环境，让市民以“半农半X”等多种形式参与农业，构建多元化支持力量。

二、东京都的政策导向与实施策略

针对上述问题挑战与新势头新潜力，《东京农业振兴计划》（以下简称“计划”）提出：要实现农业可持续发展，培养和储备人才至关重要；从想开始农业，到农业经营稳定，再到农业经营发展，都需要东京都、各区市町村以及农业团体等各方通力协作，为农业从业者提供无缝衔接的扶持体系；特别是要打造让每位参与者都能安心投入、持续经营的环境，包括培养新一代农业接班人和专业支持团队，这是当前亟待解决的重大课题。主要方向和实施策略包括：

1.对认证农业从业者等的支持

“计划”提出，以认证农业者为代表，那些为提升经营能力而努力的农业从业者，是引领东京农业发展的核心力量。为推动东京农业持续发展，将持续从软件和硬件两方面为他们提供全方位支持。此外，将为小规模农户提供专业技术支持和经营优化指导，助力他们升级为认证农户。

2.对出身农家的返乡务农者的支持

“计划”提出，相较于需要从零开始筹备农地和设施等的外来务农者，在原生家庭所在家乡开展农业者，由于具备设施设备和经营基础，更容易开展农业经营。不过当他们想尝试新挑战开展新经营（如选择与原有家庭不同的新作物种植）时，也将为其提供符合个人需求的配套设施建设等支持。对于正在考虑是否继承家庭农业者，将通过提供相关信息资讯，开展专业培训，并搭建与已在家乡务农者的信息交流平台等方式，助力他们做出明智选择。

3.对农外入行者开展新农事及稳定扎根的支持

对于来自农业领域之外的新入行务农者，“计划”从三个方面提出支持：

一是面向新入行农业从业者的培训与支持计划。针对希望在东京都内从事农业活动的东京都市民等人群，强化咨询窗口机制，提供一站式咨询服务，涵盖独立务农、受雇务农、短期兼职等多种务农形式，为有意向者提供全方位支持。此外，还将根据务农意向者的技能水平开展农业技术培训，协助农地租赁，支持农业机械与种植设施的建设维护以及销售渠道拓展等，通过多种举措全方位助力农业就业及稳定扎根。

二是为新务农者保障农地供应。由于东京都内可租赁的农地资源有限，特别是对于来自农业领域之外的新务农者而言，农地的获取已成为他们进入农业领域的首要障碍。为帮助有意愿务农者能顺利在东京都内开展农事活动，东京都政府将与各区市町村及农业委员会等机构通力合作，通过协助租赁等方式，为他们提供农地保障支持。对于难以获取农地的务农意向者，将通过活用东京都城市土地等资源，在其找到合适农地之前提供过渡性支持。

三是加强务农后的支持。新务农者经营的稳定，要以切实可行的经营计划为基础，同时具备扎实的技术和经营管理能力。因此，将完善面向新务农者的培训、研讨会等措施，同时结合数字技术应用等手段，由推广指导员为他们重点提供有针对性的个性化指导。

4.对女性农业从业者等的支持

在东京都的农业从业者中，女性占了近半数。她们过去主要承担田间管理等工作，但近年来，越来越多女性开始自主制定种植计划，亲自参与作物培育和销售等环节，还尝试利用女性特有视角开发受市场欢迎的新型农产品，使东京农业绽放女性光彩。“计划”提出，在以家庭经营为主的东京农业领域，女性在怀孕、分娩及育儿期间，将难以兼顾农业各项事务，往往不得不缩减或调整经营规模。因此，将针对生育和育儿等人生阶段，建立完善的支持体系，确保女性及全体农业从业者都能安心持续开展农业经营。此外，将致力营造让每位成员都能发挥所长的环境，推动明确家庭内部分工协作，促进签订有助于改善劳动环境的家庭经营协议。

5.对法人参与的支持及雇用务农的促进

“计划”指出，企业等法人参与农业经营，蕴含着通过跨界融合催生创新的潜力。要增强东京农业韧性，确保农业经营模式的多样性至关重要。为此，将为有意在东京都内开展农业经营的法人机构提供支持，包括协助农地租赁，支持农业机械及种植设施等的建设完善。通过法人经营农业，能够吸纳大量人才就业。近年来，也有越来越多农户转型为法人，通过雇用员工扩大经营规模。这种新型就业模式对那些对独立务农心存顾虑的潜在从业者，不仅是开启务农生涯的契机，也是掌握先进农业技术的机会。未来预计这类务农模式将不断增加，且有望带动吸纳具备信息技术等专业知识的人才。因此，将持续推进相关支持政策，促进受雇务农的发展。

6.强化普及指导体系

“计划”提出，要提升农户的农业技术和经营能力，推广指导员提供恰当的建议与支持至关重要。近年来，随着东京都良好农业规范（GAP）认证、农产品品牌化及农业数字化转型（DX）等的推进，农业从业者面临多样化的挑战，需要更精细化的应对措施。为此，除了加强推广指导员的培养与资质提升外，还将着力优化强化普及指导体系。此外，通过积极运用数字技术，开展农事指导、病虫害防治、经营指导及信息共享等工作，即使在偏远地区也能实现及时高效的推广指导，从而助力提升农户的技术水平和经营管理能力。

7.新型支持力量的培育与培养

对于市民中的新型参与者和潜在参与者，“计划”提出：

一是，援农志愿者是东京农业的重要支持力量，特别是在对种植技术要求更高的领域，其作用备受期待。为此，将继续为志愿者的培养提供支持，还将研究为从事高技能农业工作的志愿者提供报酬等事宜。此外，为促进老年人健康生活及实现人生价值，将开展老年人农业技术学习支持项目。

二是，随着远程办公的普及，城市居民的工作方式和生活方式日趋多样化，希望利用空闲时间参与农业的人逐渐增多。因此，将着力营造有利环境，让那些在主业之余从事副业的“半农半X”城市居民充分发挥潜力。

三、对中国超大特大城市的主要启示

当前，中国超大特大城市等城市地区农业发展面临比较严峻的农业劳动力减少、农民老龄化、后继乏人等问题挑战，也出现了新农人增长等新势头，但目前新型生产经营主体还未成为支撑引领现代农业发展的核心力量，相关支持政策还有待优化完善，“谁来种田”仍是实现农业高效可持续发展亟待解决的重大课题。面对相似的演变趋势和发展需求，东京都确保农业从业者的政策导向与实施策略，对中国城市具有借鉴启示意义。

1.细化完善分类引导的配套支持政策

充分发挥城市地区的优势与潜力，扩大政策覆盖面，针对现状农业从业者、新一代农业接班人等新生力量，以及潜力群体等，研究细化分类引导政策，分别开展深入调研，了解主要问题障碍与发展需求，优化完善相适应的配套支持政策，构建以骨干力量为支撑、多元化力量广泛参与的现代农业从业者队伍。

政策导向上：一是现有农业从业者，具备较好的生产经营基础，着力加大对生产促进和经营能力提升的支持，高效推进农业经理人、头雁、青年农场主、高素质农民等培育，高质量推进新型职业农民认证，培育壮大支撑城市地区现代农业发展的中坚力量与带头人队伍。二是返乡务农的农民子女，具有较好的家庭生产经营基础、地缘亲缘纽带、家乡情怀支撑等优势，健全完善配套政策，加强支持引导，培育具有更高生产经营能力的新一代农业接班人。三是跨界从事农业者，具有较高知识水平、市场开拓和创新能力，完善政策咨询、用地支持等政策，培育引领都市现代农业创新发展的新生力量。四是农业企业和农民专业合作社等，是吸纳和培养农业人才的重要平台载体，健全完善对其农业人才引进及雇用农业从业者的支持政策，培育新型农业产业工人与专业技术人才。五是市民参与者，根据城市居民想自己种菜、亲近田园等新需求，远程办公、自由职业等灵活就业新趋势，通过适度参与耕作促进身心健康提升人生价值等新理念，建立健全相关政策机制，促进城市居民以多种方式参与农业生产经营，吸纳和培育都市现代农业发展的新型力量。

2.健全完善全方位的政策支持体系

针对农业从业者在不同阶段的主要需求，提供适配性的引导支持政策，构建有效衔接、系统性、全方位的政策支持体系。主要包括：一是意向和准备阶段的引导支持，如健全完善权威、公众熟知、便捷的信息平台和咨询窗口，加强政策宣传，形成清晰的政策和路径指引，开展农业体验活动等，为有意向者了解相关信息及做出相关决策提供全方位支持；为处于准备期的农业生产经营者提供基础技术培训、协助满足合理的农用地需求等。二是对入行初期的支持，如资金支持、设施设备补助、生产技术培训、科技创新支持、销路拓展支持等。三是对提升发展期的支持，如规模扩大的用地供应支持，竞争力提升的品牌化建设支持，适应绿色转型、智慧化转型等新要求的相关支持与指导等。

3.促进多元化主体的协同合作

促进各级政府部门、相关主体等的协同合作，共同构建有利于吸引和培育农业从业者的良好环境。

一是进一步厘清市域各级政府相关职能部门及农村基层组织的职责分工，优化完善相关政策机制，为保障和培养农业从业者提供全方位的有效支持引导。二是适应新形势新需要，强化农技推广体系，提升农业技术推广员的专业水平，推动前沿农业科技成果向生产一线普及，为农业从业者提供契合需求的技术咨询指导。三是充分发挥涉农院校、科研机构、农业企业、农民专业合作社等的作用，为农业人才培育培养提供专业知识和实用技能支持。四是鼓励农业生产经营主体积极参与相关培训、认证，不断提升生产经营能力，及时反馈相关工作中存在的问题不足，为优化调整培训内容，优化完善相关政策标准、工作机制等提供依据。五是深化市民对本地农业的认识与理解，促进市民以多种形式参与本地农业，增强城市居民在农业人才储备与培养中的积极作用。六是深入贯彻落实国家相关政策，同时积极探索符合大都市特征的农业人才培育机制，为国家层面出台或修订相关政策文件提供依据。

（作者薛艳杰系上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员）

来源：薛艳杰