三生“共融”法秩序：国家公园法筑构人与自然关系

（来源：法治日报）

转自：法治日报

□ 刘洪岩 （中国社会科学院法学研究所研究员、生态法研究室主任） 　　9月12日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《中华人民共和国国家公园法》（以下简称国家公园法），将于2026年1月1日起施行。作为我国生态文明法治建设的又一里程碑，国家公园法将十余年体制改革成果上升为法律制度，不仅回答“谁来保护、如何保护、为谁保护”的根本命题，更以法理创新回应“共生的正义”——在超越人类中心与生态中心的张力中，形塑生态、生产、生活“共融”秩序，铸就人类与自然关系保护的规范基石。

共生法理：顺应自然法则的生态法范式

　　国家公园法以“生态保护第一”（第四条）为规范旨意，在承认自然生态系统独立价值与权利逻辑的基础上，确立“按照自然生态系统特性和内在规律”（第二十条）的制度方法论，使生态保护不再是人类意志对自然的规训，而是人类理性在自然法则中的限定。 　　整体系统观下的空间秩序重构。国家公园法以统一确权登记和独立登记单元（第二十三条）为制度支点，将自然生态系统视为不可分割的整体治理单元，以“山水林田湖草沙一体化保护”（第二十条）为结构框架，实现从要素管理到系统治理的法理跃迁；结合“国家公园空间布局方案”（第十二条）和“国家公园总体规划”（第二十一条），将自然生态系统完整性和生态功能的连续性纳入法定规划秩序，确立生态保护的整体性法治原则。 　　保护生态自组织能力的法哲学立场。国家公园法确立“坚持自然恢复为主”（第二十六条）的修复原则，限制人工干预边界，防止行政化与工程化修复的过度扰动；补充“加强对外来物种入侵的防范和应对”（第二十六条），维护生态系统的自我调节能力与自我演替能力，使自然秩序在法治框架中恢复其内在平衡与生命张力，引导国家公园治理逻辑从“人为治理”走向“自然自治”。 　　分级分类分时差别化保护的层级机制。在承认自然生态系统差异性基础上，国家公园法确立“核心保护区”与“一般控制区”（第十六条）的分级管控结构：核心保护区内除特定活动外禁止人为干扰，一般控制区在生态安全前提下允许有限利用，形成兼顾自然生态系统“原真性和完整性”（第一条）保护与人类合理利用之间的梯度格局。依据生态过程和季节性变化等自然规律，施行差别管控措施，为国家公园治理注入自然韧性与时间弹性，动态顺应生态系统的自我演替与周期律。

共建伦理：生态保护与社会福祉的关系保护框架

　　国家公园法在“全民公益性”（第四条）规范逻辑下，将生态保护嵌入社会经济体系，遵循“互惠—共享—共育”路径，构建“生态—民生—社会”三维交织结构，使生态法治从自然秩序的外在保障上升至社会伦理的内在生成。 　　生态权利与居民权益的互惠结构。国家公园法突破“生态权”与“生存权”二元对立结构，以“不超出现有规模和利用强度、合理改善生产生活条件”（第二十九条）为约束原则，保障原有居民的生活延续性与生计尊严，防止以生态保护之名行社会剥夺之实；规定评估影响与安置方案，并要求妥善安置确有必要迁出的原有居民，彰显生态保护的程序正义与社会正当性；要求优先聘用当地居民担任生态管护岗位，保障集体土地及资源权属，将原有居民纳入生态利益共同体，完成从“被管理者”到“共同建设者”的角色转化。 　　生态收益共享的制度化结构。国家公园法导入确权登记与生态产品价值实现机制，赋予生态资源以法定资产地位，形成“资源—产品—资产”的生态价值转化链条，实现“以生态促产业、以产业固生态”的良性循环；配合财政投入与市场化生态保护补偿机制，构成生态产业化与生态惠民化的资金支撑体系；设定生态保护补偿与野生动物致害补偿，促成生态收益的社会化分流与回流，使生态保护由“成本负担”转向“共建共享”。立法依托法治化的收益共享机制，确立“保护即发展、共享即正义”的法治逻辑，实现生态价值、经济利益与社会公正的多维平衡。 　　自然教育促社会认同的共育结构。国家公园法以“培育国家公园文化，传播国家公园理念”（第九条）为精神主轴，要求开展多种形式的自然和生态环境保护教育，建立多层次的国家公园公共服务体系支持科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育活动（第四十条至第四十三条），使国家公园成为生态教育的法治课堂与实践场域。国家公园法架构教育与文化的制度化传播，促进生态法治由“外在规制”生长为社会自觉与公共德性的“内在共识”。

共治格局：多元协同的制度化运行机制

　　国家公园法织构生态治理操作体系：以协调网络突破部门壁垒、以制度分工替代行政指令、以制度协作生成社会信任，推动治理结构从“主体管辖型”转向“关系共治型”，实现规范秩序与价值共识的系统升华。 　　确立多跨协同制度化框架。国家公园法明确国务院国家公园主管部门负责监管，各部门分工履职，各国家公园管理机构依法行使综合执法权，构成中央统筹与地方落实的纵向联动体系；开展区域协同立法，防止区域性生态割裂；统筹“自然生态保护和文化遗产保护”（第二十五条），确立“自然—文化复合体”的整体保护逻辑，映射生态空间从行政划界向系统统筹的法理迁移；实践层面，要求与国家公园所在地地方人民政府有关部门建立执法协作机制，并以信息共享、线索移交等制度手段整合分散资源，使治理秩序由行政层级的线性权力体系，转化为多部门互动的关系网络，重塑生态治理的组织理性。 　　布局“三全”监督与问责闭环。国家公园法构建全过程、全责任、全主体的“三全”监督体系，搭建自我校正机制。国家公园管理机构、其他有关部门应当依据职责开展监督检查，借由日常巡护制度、监测体系与成效考核评价制度组成纵横贯通的多维监督网络，实现治理行为的实时校核与系统评估；确立行政处分、经济处罚与生态修复命令及约谈整改机制，以层级化责任链条实现权责对等与责任可溯；设置举报受理与信息公开的监督机制，引入社会力量，形成“政府监督—社会监督—舆论监督”三位一体的闭环制衡结构。三者展现“可监督、可追责、可再生”的制度韧性，实现外部强制与内部自律的法治演化：监督不仅是权力运行的约束，更是制度自我修复的动力；问责不仅是行为惩戒，更是法治秩序的再生产。 　　嵌构绩效考核与透明治理体系。国家公园法以“保护和管理成效”（第五十一条）为核心指标，建立“中央制定标准—地方执行落实—结果反馈督导”的绩效评估体系，将生态保护质量设定成硬约束的法治责任，实现“以评促治、以治促优”的循环；要求国家公园管理机构“应当依法及时公开国家公园保护和管理等工作情况”（第五十二条），构建“知情—参与—反馈”的有机链条，保障治理过程与结果的可验证性，使公众成为法治优化的驱动因子。立基公开化约束行政治理、反馈化激励治理迭代，国家公园法完成自权力主导至信任导向的价值旨归、从内部封闭向透明自治的制度跃升、由规范秩序到德性秩序的法治升华，使生态法治具备持续优化与自我更新能力。 　　“万物相形以生，众生互惠而成。”人与自然并非主客对立的两极，而是共处于同一生命共同体的存在形态。国家公园作为“万物共生之境”，不仅是自然的庇护所，更是“体会自然境界、看见功利理性、发现道德良知与觉解天地圆融”的载体。在此意义上，国家公园法不仅是一部法律，更是一份人类与自然共生的法治契约——一份关于共存、共荣与共治的庄重誓言。