最高法院案例：房屋征收达不成协议或所有权人不明情况下征收程序

01裁判要旨

1.房屋征收达不成协议或所有权人不明情况下的征收程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条至第二十八条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

2.违法强拆情况下的赔偿程序

行政机关未按照法定程序强拆涉案房屋，侵犯公民的合法权益，受害人有取得赔偿的权利。即使涉案房屋存在权属争议，审理法院仍然可以就涉案房屋因强拆导致的损失，要求行政机关依法作出赔偿决定，并提存相应赔偿款，以督促行政机关及时履行赔偿义务。

3.违法强拆赔偿的举证责任及损失数额确定

《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。

02原案例

再审申请人（一审原告、二审上诉人）阳春市河㙟镇高车河水电站。住所地：广东省阳春市河㙟镇高车河东侧。

投资人徐少平，站长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省阳春市人民政府。住所地：广东省阳春市春城街道府前路102号。

法定代表人李宗瑞，市长。

委托诉讼代理人黄某锋。

委托诉讼代理人严某章。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省阳春市自然资源局（原广东省阳春市国土资源局）。住所地：广东省阳春市春城街道东湖西路45号。

法定代表人梁某均，局长。

委托诉讼代理人刘某宽。

委托诉讼代理人谭某锐。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省阳春市河㙟镇人民政府。住所地：广东省阳春市河㙟镇凌霄路29号。

法定代表人刘创，镇长。

行政机关负责人暨委托诉讼代理人范某福，常务副镇长。

原审第三人许某强。

再审申请人阳春市河㙟镇高车河水电站（以下简称高车河水电站）因诉被申请人广东省阳春市人民政府（以下简称阳春市政府）、广东省阳春市自然资源局（以下简称阳春市自然资源局）、广东省阳春市河㙟镇人民政府（以下简称河㙟镇政府）及原审第三人许某强行政强制及行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院（以下简称广东高院）（2017）粤行赔终17号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2019年2月14日立案受理本案；于2019年3月28日作出（2019）最高法行赔申104号行政裁定，提审本案；于2019年7月10日编立提审案号，并依法组成由审判员田心则、杨志华、刘艾涛参加的合议庭；于2019年9月20日上午在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭审理了本案。再审申请人高车河水电站的投资人徐少平及委托诉讼代理人任某敏、张某，被申请人阳春市政府的委托诉讼代理人黄某锋、严某章，阳春市自然资源局的委托诉讼代理人刘某宽、谭某锐，河㙟镇政府的行政机关负责人暨委托诉讼代理人范绍福均到庭参加诉讼，原审第三人许某强经公告送达开庭传票，未到庭参加诉讼。现已审理终结。

广东省阳江市中级人民法院（以下简称阳江中院）一审查明，1999年4月5日，广东省阳春市工商行政管理局核发（春工个）xxxxxxxx号营业执照给许世强，名称高车河水电站，经济性质个体。1999年7月2日，原广东省阳春市国土资源局（以下简称阳春市国土局）出让位于阳春市河㙟镇高车河东侧、面积为984.7平方米的土地给高车河水电站，用途工业用地。1999年7月2日，阳春市政府核发春府国用（1999）字第特xxxxxxxx号《国有土地使用证》（以下简称50号国有土地使用证）给高车河水电站。1999年6月25日，原广东省阳春市房产管理局向许某强核发粤房地证字第xxxxxxx号《房地产权证》（以下简称54号房地产权证），房屋坐落于广东省阳春市罗阳圩阳三高车河，面积70.7平方米。2011年4月29日，徐某平与许某强签订《阳春市河㙟镇高车河水电站转让协议》（以下简称转让协议），许某强同意将高车河水电站的全部企业经营权和经营设备以103万元转让给徐少平。为实施云浮至阳江高速公路建设，经广东省人民政府审核上报国务院批准，同意阳春市征收农民集体土地389.2905公顷，收回国有土地4.0984公顷，作为云浮至阳江高速公路阳春市段工程建设用地。2012年10月8日，阳春市政府作出春府通〔2012〕20号《阳春市人民政府关于征收（收回）土地方案的通告》（以下简称20号通告）。登记在许某强名下54号房地产权证房屋列入“罗阳高速公路T3标”项目的征收范围，高车河水电站未列入该项目的征收范围。2012年10月19日，阳春市国土局作出并张贴《征收（收回）土地补偿安置方案》。许某强拒绝与征收部门签订拆迁补偿协议。2014年4月20日，河㙟镇政府拆除许某强涉案房屋。高车河水电站于2016年3月25日向阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府提出国家赔偿申请，阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府于2016年3月28日收到高车河水电站的赔偿申请，阳春市政府、阳春市国土局作出不予赔偿的决定、河㙟镇政府未予答复。

高车河水电站于2016年9月9日向阳江中院提起行政诉讼，请求：1．确认阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府强拆高车河水电站和宿舍的行为违法；2．阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府共同赔偿高车河水电站损失共计1421.80万元。

阳江中院（2016）粤17行赔初2号行政判决认为，高车河水电站起诉认为阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府联合作出强拆其房屋和水电站的行为违法，并请求行政赔偿。高车河水电站向法院提供徐某平与许某强于2011年4月29日签订的转让协议，该协议约定许某强将高车河水电站的经营权和经营设备以103万元转让给徐某平，未能反映其是涉案房屋的所有权人。阳春市政府为了公共事业的需要,征收登记为许某强所有的涉案房屋，河㙟镇政府对涉案房屋进行强拆。同时，高车河水电站也未能提供证据证明阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府联合作出强拆其房屋及其所经营水电站的行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款关于“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为侵害为前提条件，因此，高车河水电站请求确认阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府联合作出强拆其房屋和水电站的行为违法并请求行政赔偿没有事实和法律依据，不予支持。关于河㙟镇政府对涉案房屋实施强拆的行为是否造成高车河水电站经营水电站的停产停业及损害其合法权益的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，高车河水电站没有举证证实河㙟镇政府所实施强拆许世强房屋的行为损害其合法权益，因此，对于其所提出要求阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府赔偿经济损失的请求缺乏相应依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回高车河水电站的诉讼请求。

高车河水电站不服一审法院判决，向广东高院提起上诉。

广东高院（2017）粤行赔终17号行政赔偿判决认为，涉案被征收房屋的登记产权人为许某强，并非高车河水电站。高车河水电站提交的转让协议所约定的转让标的是高车河水电站的经营权和经营设备，并不涉及被征收房屋的产权。高车河水电站亦不在被征收范围内。因此，高车河水电站尚不能提供充分有效的证据证明其系涉案房屋的权属人，其与该房屋征收行为之间无法律上的利害关系，不是适格赔偿请求主体。阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府对高车河水电站不负赔偿义务，阳春市政府和阳春市国土局作出不予赔偿决定并无不当，河㙟镇政府未作处理亦不属于不履行法定职责的情形。阳江中院据此判决驳回高车河水电站的诉讼请求并无不妥，予以维持。综上，高车河水电站的上诉请求不成立，予以驳回，维持原判决。

高车河水电站申请再审称，许某强已将涉案房屋作为经营设备转让给徐少平，许某强不再拥有涉案房屋的所有权，高车河水电站作为合法成立的个人独资企业，可以运营其全部经营所用设备，包括涉案房屋。阳春市政府是涉案拆迁项目的法定主导和负责单位，阳春市国土局是拆迁项目的组织和监督单位，河㙟镇政府是拆迁项目的实际实施单位，阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府的强拆行为，影响了高车河水电站的正常运营，造成其所有土地被征收、房屋损毁、直接停业损失和必然的工人安置费等损失，故高车河水电站是适格的赔偿请求主体。综上，请求撤销一、二审判决，提审或者指令下级法院再审，判令阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府对高车河水电站厂房被强拆遭受的损失承担赔偿责任。

阳春市政府答辩称，高车河水电站与许某强签订的转让协议约定的转让项目没有包括涉案宿舍楼的所有权，该宿舍楼在涉案征收范围内且一直登记在许某强名下，高车河水电站提起行政赔偿主体不适格。高车河水电站并未被列入征收范围，仍可正常经营。阳春市政府系合法征收高车河水电站宿舍楼，高车河水电站的赔偿请求不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，阳春市政府作出不予赔偿决定正确。综上，请求驳回高车河水电站的再审请求。

阳春市自然资源局答辩称，高车河水电站无法提供证据证实其是涉案房屋的合法所有权人，也未能提供证据证实政府部门联合强拆高车河水电站的房屋及其所经营的水电站，高车河水电站的赔偿请求没有事实和法律依据。综上，请求驳回高车河水电站的再审请求。

河㙟镇政府答辩称，涉案房产登记在许某强名下，高车河水电站的诉讼主体不适格。建设罗阳高速公路，对高车河水电站未造成影响，可以正常运营。河㙟镇政府因建设罗阳高速公路需要，强拆许某强的房屋，不属于国家赔偿法规定的国家赔偿范围。综上，请求驳回高车河水电站的再审请求。

再审阶段，高车河水电站向本院提交以下证据：1．《广东省阳春市河㙟镇高车河水电站全资转让合同书》；2．《关于房地产证过户的补充协议书》。证据1、2用以证明涉案房屋属高车河水电站所有，高车河水电站系适格的赔偿请求主体。3．春府办〔2013〕81号《阳春市人民政府办公室关于印发阳春市土地征收管理规定的通知》，用以证明阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府应当对强拆高车河水电站的房屋承担责任。

阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府的质证意见：对高车河水电站提交的证据1、2真实性有异议，且不能认定上述证据为新证据。

本院对上述证据认定如下：证据1、2的签订时间为2011年，高车河水电站应当在第一审程序中提交却无正当事由未提交，其在再审期间提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”要求，本院依法不予接纳。证据3已由阳春市国土局在第一审程序中提交并经庭审质证，亦不属于新的证据。

经再审查明，1999年6月25日，原阳春市房产管理局向许某强核发54号房地产权证和粤房地证字第xxxxxx号《房地产权证》（以下简称55号房地产权证）。54号房地产权证登记建筑面积70.7平方米，层数一层。55号房地产权证登记建筑面积195.37平方米，层数二层。两房屋的权属人为许某强，坐落于广东省阳春市罗阳圩阳三高车河，其中54号房地产权证登记房屋是机房，55号房地产权证登记房屋是员工宿舍。2014年4月20日，河㙟镇政府强拆55号房地产权证登记的二层职工宿舍。 一、二审法院认定河㙟镇政府强拆54号房地产权证所涉房屋属于认定事实错误，本院依法予以纠正。

本院认为，本案主要有三个争议焦点问题，一是高车河水电站是否具备原告资格；二是行政强拆行为的实施主体以及合法性审查；三是行政赔偿的对象及责任主体。以下对三个争议焦点问题分述之：

一、高车河水电站是否具备原告资格

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。“利害关系”的认定应当综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求，以行政行为是否可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益为标准。公民、法人或者其他组织起诉时，能够提供证据初步证明其与被诉行政行为具有利害关系的，可以认定其具有原告资格。本案中，高车河水电站于一审起诉要求确认阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府强拆其水电站和房屋的行为违法并赔偿其相应损失，主要理由认为强拆行为毁坏其发电设备、水井、果树、房屋及屋内物品等。高车河水电站提交转让协议和《个人独资企业营业执照》，能够证明其合法经营的资格。涉案房屋为高车河水电站实际使用的员工宿舍，高车河水电站还提交了涉案房屋被拆除前后的照片和视频，能够初步证明强拆行为可能侵犯其合法权益，应当认定其具有原告资格。一审法院认为涉案房屋属许某强所有，行政机关系基于征收需要对涉案房屋进行强拆，二审法院据此认定高车河水电站不在征收范围内，不能提供充分有效的证据证明其系涉案房屋的权属人，与房屋征收行为之间无法律上的利害关系，不是适格赔偿请求主体。实际上，二审法院混淆了被诉的强拆行为与相关的征收行为，进而未能对高车河水电站与被诉强拆行为之间可能存在的利害关系作出准确认定。此外，《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条第一款规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。第十四条第一款规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。虽然涉案房屋登记于许世强名下，但高车河水电站提交了50号国有土地使用证，证明其具有涉案房屋所在地的国有土地使用权。综上，二审法院认定高车河水电站与被诉行政行为不具有利害关系，属于适用法律错误，本院予以纠正。一、二审法院虽然以判决方式作出裁判，但实际上并未实体审查被诉强拆行为，为保护当事人的诉讼权益和实体利益，本案应当发回重新审理。

二、行政强拆行为的实施主体以及合法性审查

涉案房屋为国有土地上的房屋，阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府均于一审答辩称，强拆涉案房屋行为系基于20号通告所涉高速公路工程建设项目而实施。根据春府办〔2013〕81号《阳春市人民政府办公室关于印发阳春市土地征收管理规定的通知》第三条之规定，市人民政府委托市国土资源局负责全市土地征收的组织指导与监督管理工作。被征收土地所在镇人民政府（街道办事处）负责土地征收的实施工作。故重新审理本案的法院应当进一步厘清阳春市政府、阳春市国土局、河㙟镇政府在涉案征收拆迁中的职责，根据上述规定及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，结合强拆事实，准确认定强拆行为的实施主体，并据此准确认定本案的适格被告。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，涉案房屋系国有土地上的房屋，阳春市政府未按上述规定作出房屋征收决定并发布公告，且20号通告并未区分国有土地上房屋和集体土地上房屋，只是笼统规定了集体土地、青苗及地上附着物等补偿标准，未明确国有土地上房屋的补偿标准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条至第二十八条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，虽然依据一审法院审理查明，许世强拒绝与征收部门签订拆迁补偿协议，但是按照“先补偿、后搬迁”的原则，行政机关不能以未达成补偿协议为由实施强行搬迁。综上，行政机关未按上述规定作出征收补偿决定，亦未申请人民法院强制执行，对涉案房屋实施行政强拆行为违法。

三、行政赔偿的对象及责任认定

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。本案中，行政机关未按照法定程序强拆涉案房屋，侵犯公民的合法权益，受害人有取得赔偿的权利。高车河水电站以转让协议为证据，主张许某强已将涉案房屋转让给徐某平，并作为高车河水电站的宿舍使用。但是，目前涉案房屋所有权仍然登记在许世强名下，且各方对转让协议的标的内容存在较大争议，徐少平作为高车河水电站的投资人，应当积民事诉讼或者申请仲裁机构仲裁等方式解决涉案房屋产权归属等问题。即使涉案房屋存在权属争议，重新审理本案的法院仍然可以就涉案房屋因强拆导致的损失，要求行政机关依法作出赔偿决定，并提存相应赔偿款，以督促行政机关及时履行赔偿义务。对于行政赔偿责任的承担主体，重新审理本案的法院应当在明确强拆行为的实施主体,以及审理查明强拆违法事实后，再作出相应认定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，对于高车河水电站主张的涉案房屋以外的其他损失，比如屋内物品损失等，重新审理本案的法院应当进一步查明强拆事实，按照上述规定分配举证责任，并在损失的确存在但因客观原因无法鉴定情况下，合理酌情确定赔偿数额。

综上，高车河水电站的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。一、二审法院判决认定基本事实不清，适用法律错误，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下：

一、撤销广东省高级人民法院（2017）粤行赔终17号行政赔偿判决；

二、撤销广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17行赔初2号行政判决；

三、发回广东省阳江市中级人民法院重新审理。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行赔再7号行政裁定书。