化债新思路 | 深度剖析隐债形成与防控路径——全域土地综合整治与城市更新实战指南

导 读

9月20日，中国自然资源学会主办的2025资源活化与城市更新学术年会召开。清华同衡海南分院刘烜赫受邀参会并作报告，报告基于清华同衡在全域土地综合整治与城市更新领域多年的项目实践，聚焦地方政府关注的“防控隐债”话题，分析了现阶段社会经济发展特征与隐债的类型，提出以“大资源观”“大财政观”“大规划观”赋能项目和规划，旨在与业内同仁探讨如何以新质生产力理论支撑现阶段的社会经济高质量发展，从而更好地防控隐债。

原标题：《全域土地综合整治与城市更新的隐债防控》

报告人：刘烜赫，清华同衡规划设计研究院海南分院 所长

一、发展模式转型与隐债类型

近日，清华大学建筑学院尹稚教授在四川日报中对中央城市工作会议精神进行解读，提出了中国城市发展逻辑发生了重大改变，存量提质增效成为城市发展工作重心是必然选择，中国的人口分布和社会形态正在向城乡共同繁荣、人民共同富裕、生态家园共享的“城乡中国”迈进等观点。表明在这个社会经济发展阶段，需盘活存量和支持城乡间多要素流动，以支撑更高质量发展成为了显著特征。

图1 尹稚教授在四川日报发表的观点

在现今发展阶段，要分析隐债防控，首先要了解财政的四本账之间的关系。我国财政分为四本账，其中一般公共预算是核心。收入以税收为主体，而税收具备强制性、无偿性、固定性。支出则包含了最基本的政府职能，例如一般公共服务(维持行政机关运转)、外交国防、公共安全支出、教育公共卫生等。除了社会保险外，政府性基金和国有资本经营经常调出资金到一般公共预算。

二三本账在历史上属于预算外收支。二三本账的收入都属于非税收入。2014年新预算法正式将其全部纳入预算管理。

社会保险基金预算独立性较强。另外三本账之间会互相调入资金，而社保基金预算只能调入不能调出。

图2 财政四本账的关系

我国财政特点是税收和卖地双支柱。全国来看，税收是国家财政收入的最主要来源，但地方政府收入中卖地和税收基本相当。税收在财政三本账(一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算)合计收入的占比接近六成，但央地财政结构差异较大。2021年税收占中央财政收入的比重超过91%，是中央财政的绝对主力:而地方财政收入中税收比重仅40.1%，卖地收入占比则达到40.6%。

地方财政收入占比超过中央，但稳定性不如中央。三本账中地方政府收入都超过中央，尤其是政府性基金。但财政收入中税收的稳定性明显超过非税收入，所以中央财政收入的稳定性要明显超过地方政府。

三本账财政收入比例（2021年）

中央与地方收入占比（2021年）

从财政收入结构来看，地方政府大部分收入来自政府性基金，包括土地出让金等规费，可见地方政府也需要科学经营。否则社会经济发展需要的投入大，三本账入不敷出就可能形成隐债。

我国政府的法定债务包括中央债务和地方债务,法定债务都有稳定的还款来源，基本上不存在风险。其中隐性债务存在于地方政府债务和平台债务中。

图5 政府债务的分类

值得一提的是，公司经营性债务，是在1990年国家开始清理“三角债”的背景下出现的，也是当时特定时期的“化债”举动，然后在1994年推出了“分税制”，影响整个国家深远。如今国务院在大力化解地方政府隐性债务，也是在尹稚教授所指的盘活存量和支持城乡间多要素流动这个现今的特殊历史时段。理应也是清理完隐性债务，再进行相应的财税体制改革，并配套相应的债务管理体系，才能适应下一阶段的社会经济发展需求。所以这么看来，清理和防控隐债就十分必要！

财政部通报的隐债基本上分为六个类型，大致是因为地方政府让平台违规垫资、让银行违规融资、违规让平台质押特许经营权，而后导致还款困难。

图6 财政部通报地方政府隐性债务的类型

地方政府隐性债务的化解，有以下四个基本方式。

图7 化债的四个方式

从项目类型来看，全域土地综合整治与城市更新项目都属于打包项目，其子项目基本上都是“肥瘦搭配”，有“瘦”的项目就一定会出现隐债风险。

图8 政府建设项目的类型

从打包项目的收益逻辑上看，如果政府强行指定平台去实施项目，就必定会出现隐债风险，所以项目应该要科学地进行社会投资人遴选或招标。而且即使招来了社会投资人，指标收益和经营收益也不一定能覆盖融资成本，在这种亏损情况下，如财政保证兜底，就又会形成隐债。从“防”的角度，主要有五个手段：制度合规、流程科学、控制资金成本、监控收益并预警、明确奖惩责任等，让整体收益大于融资成本。但如果五个手段一起上，相信市场上很难有社会投资人能接受，所以“防”并不是一个主动作为的手段，而是被动防守。

图9 防止打包项目出现隐债的逻辑和手段

财政部在9月12日在国新办举行的新闻发布会上表示，财政部将继续统筹好发展和安全，加快建立健全与高质量发展相适应的政府债务管理机制，在发展中化债、在化债中发展，为经济行稳致远提供有力支撑。

第一，在存量上做减法。继续落实好一揽子化债举措，多措并举化解存量隐性债务。第二，在管理上做加法。强化专项债“借用管还”全生命周期管理。依法加大债务信息公开力度，提升管理透明度。第三，在效益上做乘法。科学安排债券规模、结构，合理把握发行时机、节奏，保障重大项目、重点领域资金需求，提升债券资金使用绩效，更好发挥政府债券的带动放大效应。第四，在风险上做除法。严格落实举债终身问责和债务问题倒查机制，坚决遏制新增隐性债务。

财政部发布会的内容说明，“防”不是首选，“控”才是。债务风险肯定是要有的，债务不一定可怕，可怕的是没有控制的债务风险。所以在发展中化债，本质上是发展新质生产力，以高质量发展化解债务。新质生产力以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，所以“控”的核心应是通过提升资源价值组合（大资源观—影响劳动对象）、通过财政管运（大财政观—影响劳动资料）、通过规划统筹（大规划观—影响劳动者），实现资产资本的有效增值！从单一化债走向与发展协同。

图10 新时期地方政府隐性债务的防控模式（作者总结）

二、大资源观、大财政观、大规划观

大资源观

大资源体系发挥着基础性和总控的作用，决定了项目的规模和可行性。传统资源体系以自然资源（土地、矿产、森林等）和基础经济资源（资本、设备）为核心，强调资源的物理稀缺性与独占性，如城镇土地、煤炭产能、耕地面积等。

大资源体系包括自然资源（山水林田湖草矿）、经济资源（房屋、资本、企业、设备、技术专利、数据）、人力资源（技能、知识）、文化资源（品牌、非遗、农遗）、政治与制度资源（政策、治理模式）等。

图11 传统资源体系与大资源体系的对比（作者总结）

资源增值的路径：传统资源体系依赖规模扩张（如林、田、矿等产能）；大资源体系强调价值共创（如林田湖片区旅游开发）、融合创新（如农文旅结合）、矿区综合修复（生态价值实现），让区域内资源有了价值提升的基础。

大财政观

大财政体系发挥着上限和管控的作用，决定了项目的价值上限和风险管理。传统财政体系是计划导向，通过统收统支实现资源集中分配，强调政府主导资源配置；强调增量循环，聚焦年度预算收支，以“做大增量—分配增量”为核心逻辑；属于被动调控，主要在市场失灵时干预经济，弥补缺口而非主动构建发展动力。

大财政体系是全局统筹，基于社会主义市场经济，强调“生财、聚财、用财”协同，将财政定位为国家治理的“基础和重要支柱”；且存量增量并重，统筹存量资源（如国有资产）与增量资金，构建跨周期资源调配机制；主动驱动，通过规划引领和有效投资，形成“有效资产—有效债务—新有效资产”的动态循环，推动高质量发展。

图12 传统财政体系与大财政体系的对比（作者总结）

传统财政的局限是资源碎片化，债务风险管控弱，政策协同不足；大财政体系的创新机制是资源变资产、资产变资本，有效债务锚定，跨部门联动（整合国资、财政、金融），主动防控债务风险！

大规划观

大规划体系发挥着承上启下和主控的作用，决定了项目的成败和质量，规划师的能力对项目价值实现有着至关重要的作用。

图13 传统规划体系与大规划体系的对比（作者总结）

规划要有战略思维，才能将规划的类型层级与技术要求整体结合，实现价值跃迁。有战略思维的规划才是真正的大规划观，否则只是部门管理型规划。

图14 新旧三观的差异对比（作者总结）

图15 战略与新三观的全流程闭环分析（作者自绘）

三、全域土地综合整治与城市更新2.0版的组织模式

2.0版组织模式的核心是强化部门融合，强调跨领域统筹、战略引领、规划先行、主动谋划，并依托数字化工具，构建全生命周期的高效管理体系。

图16 新三观下的项目组织模式（作者总结）

2.0版组织模式要求规划院作为智库，把政府、投资人、其他设计机构和运营商等紧密协同，规划院作为带头机构在项目开始之前迅速总结经验，然后马上组织实施，即先总结再行动。

图17 2.0版的智库组织形式

2.0版组织模式要求项目必须进行制度集成创新研究，从而为项目的顺利实施保驾护航。但制度集成创新是在项目实施中研究总结出来的，所以需要先行动再总结。

图18 项目的制度集成创新模式案例

图19 项目的制度集成创新体系研究案例

四、结语

从未来要进行财税体制改革和建立相应的债务管理体系角度来看，地方政府的法定债务并不可怕，有效的债务反而代表了地方政府的发展动力和发展诉求，可怕的是藏在冰山下的隐性债务和对这类债务认知不足。

从历史上看，每个特定发展和转型的时期都会积攒有不同形式的隐性债务，都需要政府高层用智慧作顶层设计化解，所以“化债”形式和方法也是跟着历史的车轮螺旋式上升的。作为规划设计和科研机构人员，希望在现今地方政府隐性债务防控的底层逻辑和认知上进行探讨，给执政者提供一个科学决策的思考框架。

编辑/排版｜王淑芸

封面图/图片｜2025资源活化与城市更新学术年会海报

供稿｜清华同衡 海南分院