如何认定行政是否履职？一宗投诉违建的司法案例启示

当行政相对人对行政主体的处理决定存有异议时，最常听见的就是“不作为”或“乱作为”这两个词，这也似乎成为投诉话术的“万能钥匙”。行政不作为，具体是指行政主体负有实施具体行政行为的法定义务，且具备履行条件，却未履行、拖延履行或未充分履行其职责的行为。此类行为不仅可能侵害行政相对人的合法权益，也会损害行政部门的公信力。但像民事纠纷调解、家庭成员纠纷调解之类的非行政主体法定职责内的事项，如果调停失败并不存在行政不作为情形。

除了有些当事人口中的“不作为”是因为无法满足其不合理诉求，或者因为客观原因的限制无法履行职责，目前我国现行法律对是否存在“不作为”并未作出系统界定，这也导致行政履职、行政复议等特定行政程序被随意使用。有时，随着行政不作为形式日趋隐蔽，例如特意通过信访回复方式取代行政履职程序，这导致司法识别难度不断上升，法院不断通过个案中逐渐形成更为细致的裁判规则。那么，哪些行为容易被认为是行政不作为？以下结合一起真实案例展开分析。

王某与李某系某省某县某镇的相邻农户。2005年，王某在宅基地旁修建猪栏。2021年，其在获批新建房屋的同时，将部分猪栏改为厨房。因该厨房与李某房屋间距过近，严重影响采光，李某多次通过市民热线及镇农业综合服务中心投诉，指出该厨房属于超占农田的违法建筑。

2022年3月，镇综合行政执法大队经调查认定王某超占建设，发出责令停止违法行为通知书，要求其自行拆除违建部分。同年6月，大队再次发出限期拆除通知书，明确若逾期不拆将强制执行。然而王某未予理会。

至2023年6月，执法大队重新上报镇政府，称涉事土地实为建设用地而非水田，建议撤销原拆除通知，获镇政府批准。随后，相关通知书被撤销。

李某认为镇政府未履行查处职责，遂诉请法院确认其行政不作为违法，并要求限期拆除违建。

审理法院认为，尽管王某持有宅基地批准书，但其建设行为超出批准范围。镇政府虽启动调查并作出相关决定，却在撤销拆除通知后，未进一步核查涉事建设用地是否经合法审批、是否符合乡村规划，也未将调查结论正式答复李某，属于未完全履行法定查处职责。

法院最终判决责令镇政府在三十日内对李某的投诉重新作出处理。

从本案中可以看出，审理法院从四个维度认定行政不作为：主体资格、主观态度、具体行为及损害后果。行政主体必须属于行政机关、法律授权组织或委托主体；主观上必须明知法定职责且具备履行能力而未履行；行为上必须存在拖延、拒绝或未完全履职；结果上必须导致相对人权益受损。

顺序如下：首先依据法律、规范、行政协议等判断行政主体是否负有作为义务，再考察其是否具备履行的可能性。客观上存在不能，比如因不可抗力无法履职，一般不认定不作为；而主观上不去做，也就是无正当理由拒绝或不履职，则属于典型不作为。

如果行政主体具备履行条件却未回应行政相对人的履职申请，甚至明示或默示拒绝，也会构成不作为，比如提出行政履职申请但无理由迟迟未回复的行为。法院也会研判“以程序履行掩盖实质不作为”的行为，强调应切实回应合法诉求，避免以程序性答复取代实体性解决，比如上述案例里李某申请拆除违建，镇执法大队作出拆除承诺后迟迟拖延不履行。

如果通过以上标准仍难以认定，法院可能会转向审查行政目的是否实现。即便表面上是履责了，如果没有达到应有的履职目标，仍可能判定属于不作为。不过，结果认定标准虽然有助于保障行政相对人权益，但多数情况下需结合行政行为审查综合判断，从而平衡个人利益与公共利益。