秦虹：政策杠杆撬动城市更新，用地弹性化与融资可持续

秦虹 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自5月24日《中国建设报》。

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在城市更新实践中，用地政策和金融政策是最为关键和重要的两类政策。用地政策是城市更新的基础性保障，它既是存量空间资源再配置的核心抓手，也是平衡更新成本的关键杠杆；而金融政策是城市更新的持续性动力，它既是风险收益平衡的调节阀，也是让不动产流动起来的核心工具。因此，中共中央办公厅、国务院办公厅在近日印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）中提出用地政策和金融政策具有重要意义。

在用地政策上，从规划引领、空间优化、权益保障三个维度构建系统性管理体系

首先，强化用地保障。从政策内容看，《意见》提出将项目、规划和土地要素三者挂钩，建立覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制。这确保了土地资源依据科学规划精准配置到项目中，引导要素流动，避免盲目开发和无序建设，提升土地利用效率和精准性，保障主导产业和重大项目用地，拉动经济增长。

其次，创新存量用地利用机制。《意见》允许土地混合开发与用途合理转换，建立“正面清单+负面清单+过渡期”的弹性管控框架，提出多策盘活存量低效用地等政策。正面清单可引导城市更新项目采用土地混合利用模式，进而促进产业间的深度融合与公共服务的全面提升；负面清单则能严格限制高污染、高能耗产业及与城市整体规划不符的土地用途变更，从而有效保护生态环境，维护城市功能的完整性；完善用途转换过渡期政策，可为城市更新投资者提供充足的业态调整适应时间，有效缓解投资压力，保障更新项目的平稳有序推进；闲置土地收回、零星用地整合以及容积率转移或奖励等政策，能够充分释放低效用地潜能，为大型项目建设与公共空间打造创造更多有利条件，进而提升城市建设的规模效益与整体品质，其中容积率转移或奖励政策，为城市更新提供了灵活且有效的激励手段，可较大程度实现土地资源的高效配置和城市功能的合理布局。

最后，健全权益流转制度。《意见》提出在保障公共利益前提下扩大国有土地土地使用权人自主更新权限，允许转让、入股、联营等方式盘活低效用地，同步优化地价计收规则、推进建设用地立体分层确权、完善不动产登记制度，形成“规划约束—利益平衡—产权明晰”的可持续更新路径。一是除特定禁止情形外，鼓励国有土地使用权人按程序自行或以多种方式更新改造低效用地，能有效激活城市中大量低效、布局不合理的土地资源，推动城市土地利用集约节约利用。二是通过转让、入股、联营等多元更新方式，能吸引社会资本、先进技术和管理经验加入更新改造项目，促进各方优势互补、共同开发，为项目增添活力，实现更大的经济和社会效益，推动产业转型升级，加速城市经济发展。三是优化地价计收规则，能灵活运用价格杠杆，充分调动市场主体参与城市更新的积极性，通过分区域、分用地类别制定土地价款的规则，综合考量项目土地整理投入、公益设施配建等成本确定土地价款，有利于在保障政府合理收益的同时平衡开发者成本，使城市更新项目在经济层面更具可行性，激发市场活力，加速城市更新项目落地。四是推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立，是对土地资源立体利用的有力支持，契合当下城市发展对空间高效利用的迫切需求，有助于充分挖掘城市竖向空间潜力，增加城市空间容量，缓解核心区土地资源紧张局面。五是完善城市更新相关的不动产登记制度，为城市更新成果提供坚实的产权保障，能让土地使用权人和不动产所有者安心投入更新改造，消除产权不明带来的顾虑，保障其合法权益，促进土地资源的合理流动与优化配置。

《意见》中的用地政策在坚守国土空间安全底线的同时，突破了传统单一用途管制，打通了土地要素流动的堵点，有助于最大限度地激活存量土地的价值。

在金融政策方面，构建多层次财政金融支持体系，体现“中央引导、地方统筹、市场参与”的协同推进思路

第一，《意见》中提出“加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持”，可以精准地引导资源流向城市更新的关键领域。中央财政资金具有很强的导向性，可重点支持人口规模大、密度高的重点城市和中心城区，助力解决诸如燃气管网老化、城市内涝、供水管网漏损等突出问题，为城市更新筑牢根基。“超长期特别国债”的定向支持，可为大规模、长周期的城市更新项目提供资金保障。

第二，《意见》提出“地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用”，是城市更新顺利推进的重要支撑。地方政府凭借对本地实际的深入了解，能够精准识别城市发展短板与需求，有效整合各部门分散资金，显著提升资金使用效率。例如，通过整合住建、交通、环保等部门城市更新资金，集中用于老旧片区综合改造，能够有效实现基础设施、生态环境、公共服务设施等全面同步升级。此外，《意见》提出“在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持”，拓宽了城市更新的资金来源渠道。专项债券针对性明晰，与项目紧密挂钩，可以为老旧街区、老旧厂区等有收益潜力的城市更新项目提供坚实资金支持，进而推动产业升级、商业复兴，加速区域经济发展步伐，对于稳就业、扩内需具有重要作用。同时，《意见》规定“严禁违法违规举债融资”，可确保城市更新在健康、可持续的轨道上进行，避免因过度举债给地方财政带来沉重负担，防范系统性金融风险。

第三，《意见》提出“落实城市更新相关税费减免政策”，可长期拉动城市更新项目估值的提升。城市更新项目资金投入大且回报周期长，在资产重组和项目运营期，涉及房产税、所得税、土地增值税、契税、印花税等多个税种和收费，税费减免能直接降低市场主体参与城市更新的投入、经营成本及风险，长期看必将拉升项目估值，有利于项目的市场化运作，加快城市更新的步伐。

第四，《意见》提出“鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持”，意在鼓励银行开发城市更新专项金融产品。城市更新资金需求庞大，金融机构的积极介入能有效拓宽融资渠道。一是金融机构通过创新金融产品，如城市更新专项债券、特定金融信托产品等，可有效吸引社会闲置资金参与城市更新。二是金融机构通过在项目规划前期介入，可以凭借专业财务分析和市场研判提供合理化建议、优化更新方案，提升项目经济效益、社会效益及管理水平。三是金融机构的参与还能优化市场资源配置，引导资金流向潜力项目，激发市场活力，加速城市更新市场化进程，助力城市高质量发展。

第五，《意见》提出“完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等”，有助于推动城市更新的可持续性。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与，既能拓宽资金来源，又能凭借社会资本的市场敏感性和专业投资管理能力，提升资金使用效率。发行 REITs、资产证券化产品、公司信用类债券等金融工具，可以将城市更新项目的未来收益提前变现，将不动产流动起来，使资金能够更快地投入到其他城市更新项目或其他急需资金的领域，实现资金的良性循环。2023年2月证监会启动不动产私募投资基金试点工作，出台《不动产私募投资基金试点备案指引》，在私募股权投资基金类型项下增设了“不动产私募投资基金”，私募REITs与公募REITs相衔接，可以形成资本接力，畅通从资产到金融循环的衔接，建立可持续的“投资—运营—退出”闭环，也为以保险资金为代表的耐心资本进入城市更新领域提供政策机遇。

《意见》中提出的金融政策，采用“财政资金撬动+金融工具创新+社会资本激活”的综合策略，在确保不突破债务风险底线的前提下，注重应对城市更新项目普遍面临的投资规模庞大、回报周期漫长、现金流不稳定等融资难题，为持续推进城市更新行动提供了重要的支撑作用。