郑渝川 | 众多私利性个体利用法律缝隙与治理疏漏，来挟制被过度规训的政府权力

郑渝川

20世纪90年代，我国城市开始推行住房商品化改革，尤其是21世纪初以来，大量城市迎来了城区急剧扩容的进程，商品房小区替代过去的单位房小区、居民街巷自建房成为了城市居住空间的主体。

由此带来了城市治理的若干新命题。首先而言，过去的单位房小区、居民街巷自建房构成与农村相似的熟人社会，很多矛盾和问题可以通过单位机制辅助解决，或者通过居民邻里的协商得到缓解、抑制、解决。而各级政府的政策、法律也得以借助既有的动员方式比较快地得到落实。

但商品房小区构成陌生人社会，居民之间的联系非常松散，而在这一过程中，这种新型社区、小区、共居方式加速形成，但社区治理则相对滞后，商品房小区的业主、租客并不像过去的单位房小区、居民自建房住户那样积极响应街道、社区以及单位的动员，对于相关的动员组织的响应颇为消极。不仅如此，诸如相邻噪声、漏水等纠纷的解决，哪怕有了物业公司和社区、出警警员的参与调解，也变得困难重重。

应当指出的是，2020-2022年新冠疫情管控的三年，各级各地有效强化了基层街道、社区的治理能力，下沉了部分人手和治理资源，提高了行动能力，也引导居民养成了通过街道、社区解决相关纠纷、提出利益诉求的习惯。这也使得后疫情时代的基层治理相较于2019年及之前的一些年份里，能够展现出更为突出的效能。

尽管如此，如武汉大学新闻与传播学院副研究员、武汉大学中国乡村治理中心研究人员张雪霖所著的《街巷之间：城市治理脉络再发现》一书中所谈到的，在陌生化和流动性较高的城市社区，有效治理的前提就是建立信息化管理体系，以此确保建立控制和服务机制，但无论是因此展开的经济普查、人口普查、流动人口登记以及上门晤谈等特征，对于现有的基层街道、社区干部构成很大的挑战。而且，街道、社区往往也无力解决构成社区居民突出矛盾的一些关键问题。

比如，小区内的违章搭建、违规室内装修，如小区楼顶违规加盖房屋、普通商品房违法改为群租房、将阳台改为厨房、毁绿改为停车位等，这些分别对应涉及到城管、公安等部门的职权，但通常的治理任务会下达到街道、社区，但基层尽管会设立区县职能部门派驻的科室、站所，却往往只配置了事权责任，而无经费支持。类似的治理高空坠物、邻里噪声、商品房跑冒滴漏、小区临街商铺乱摆放等问题，也是如此，基层干部多数情况下只能勉力调解，无权或者无法按照法律法规要求严格治理。如书作者所说，很多时候，问题和矛盾只有累计到一定程度，造成了一定的社会影响后，街道、社区才会反馈到上级政府，或者说默许、鼓励居民通过12345市长热线的方式向上反馈，才能在上级拨付资源的方式下启动改造、解决。

也就是说，街道和社区两级作为城市管理体制的末端，承接了单位制解体后溢出的职能，是城市居民居住空间的主要管理者，面对着社会日益复杂化和流动化带来的更高挑战，但“治理的权力却日益萎缩，权责不匹配”，因为无法高效及时回应居民需求，因而很多情况下就不可避免丧失主体权威，难以在前述普查、登记、晤谈等需要居民高度配合的环节获得响应。

街道、社区以及区县级职能部门派驻基层的站所、科室，近年来在行政权力收到越来越有效管控制约的情况下，主要工作变成了回应、响应上级部门下达的数据报送等任务，并被要求及时完成交办的临时性工作。在人手配置不足、职能和资源匹配不足的情况下，治理和服务能力得不到有效保障。

书中还谈到一个值得重视的因素，那就是国内行政法规往往主要致力于约束和规范横幅行为，对行政相对人的规范不足。“个体的权利意识觉醒，而与之匹配的公民义务教育却未跟上，导致无义务感的公民大量出现，众多私利性个体利用法律缝隙与政府治理的疏漏，来挟制被过度规训的政府权力”——尤其是基层街道、社区，如果遇到强势维权或提出强势利益主张的居民个人，大多首先想到的是自我保护，也就是确保程序合法，尽量避免被挑出什么错。

事实上，一些城市引以为傲的12345市长热线，本质上构成了责任高度下压的机制。如书作者所说，当下处于社会大转型时期，大量法律空白或模糊不清、职能交叉等“法治剩余”事务涌现。这些事务被城市、区县常规行政科层体系推诿，在矛盾和问题积累，居民通过12345反馈后，却往往最终将问题下沉到基层街道和社区。12345市长热线，由此构成了一套可量化、可计算、可客观比较的绩效考核指标体系，但其本身无法甄别问题、矛盾、诉求是否合理合法，是否又属于过分要求，最终将压力过度施加在基层。