冯明：“十五五”时期宏观政策的两条主线与五点建议

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中国经济的三个重大阶段转换与“十五五”时期宏观政策的“双主线”

冯明

中国社科院宏观政策与评价研究室主任、研究员

中国社科院大学博士生导师

中国经济目前正在经历工业化进程、城镇化进程、人口结构的三个重大阶段转换，这三个重大阶段转换影响到经济社会运行的方方面面。为了适应这三大阶段转换，从宏观政策的角度，建议“十五五”时期采取双主线的策略进行布局。

第一，从工业化进程来看，一个基本判断是：我国以重化工业为代表的传统工业化发展阶段已基本完成，接下来产业向高端化、数智化、绿色化转型升级的任务更趋紧迫。产业层面的数据如图所示，传统工业化阶段诸多具有代表性的主要工业品的产量指标中，一部分已经过峰值进入下行通道，另外一部分指标虽未明显回落但增速也明显放缓。其中汽车产量具有一定特殊性，2017年实际上就出现过一次峰值，近几年受两大结构性因素驱动再次进入增长区间：一是新能源汽车加速替代传统燃油车形成增量空间，二是国际市场拓展带动出口规模持续扩大。若剔除这两大结构性因素的影响，汽车产量指标亦已进入平台期。

第二，从城镇化进程来看，一个基本判断是：中国城镇化进程的“加速期”正在逐步进入尾声，接下来会逐步向“成熟期”过渡，城乡融合发展更为迫切。经典的城镇化理论把一个国家的城镇化进程概括为一个躺平的S型曲线，先是起步期，然后是加速期，最后是成熟期或平稳期。我们在2023年撰写的一篇文章中把加速期又细化分为两个阶段，一个是加速期的前半程，一个是加速期的后半程。中国城镇化加速期的前半程大概是二十世纪90年代中期到2015年前后，城镇化加速期的后半程大致对应“十三五”“十四五”“十五五”时期。目前，加速期的后半程已经逐步接近尾声。我们用国际样本做了一个计量模型，大概的预测结果是，到2035年常住人口城镇化率将达到大约77%左右。

在此期间，城镇化会呈现出一些特点：一是城乡融合发展的迫切性增强，时机也更为成熟。二是人口和产业在地理上更趋集聚。三是房地产发展进入新阶段。四是基建投资结构发生较大变化。此外，从宏观战略层面看，更为关键的一个问题在于——面向2035年和2050年的中国城乡关系的理想形态应如何构建？这一战略性课题需要产学研各界联合开展研究。

第三，从人口结构来看，一个基本判断是：“人口数量红利”在减弱，人口结构老龄化和少子化挑战加剧，同时人口代际更替转型的结构挑战在加剧。人口结构变迁中的老龄化与少子化议题已引发广泛关注，而人口代际转型这一重大结构性变化同样值得深入探讨。新中国成立以来，年度出生人口规模存在显著差异：1963年生育峰值将近3000万，近年已回落到1000万以下。从十年周期维度考察，1960—1969年（60后）出生人口总量达2.45亿，构成我国人口结构的重要基数；随后的70后、80后世代虽略有递减，仍稳定维持在2亿规模以上；然而00后群体数量已下降到1.6亿。值得关注的是，近十年间恰逢两大关键节点同步显现：60后群体进入退休高峰期的同时，00后开始步入劳动力市场。此消彼长形成的约8000万人口规模的落差，影响力不容小视——实际上，诸如英国、法国、德国等大国的民总量也不过6000万至8000万人。这种超大规模劳动力群体代际更替所引发的结构性变化，将对经济运行机制产生全面而深远的影响。

除了宏观层面的人口结构变化之外，微观层面也有大量的变化值得研究制定“十五五”规划时重视。比如，中国的家庭结构已经发生根本性变化了，传统上人们习惯于认为中国是一个大家庭主导的社会，但实际上根据第七次人口普查，户均人口数已经下降到了2.6个人，很多城市1人户家庭和2人户家庭占比已经接近甚至超过一半。此外，如果单独把消费者、企业家拿出来作为功能群体来看，都面临结构转型的问题。除了年龄层面，人口在地域结构上的变化也很剧烈，六普到七普的十年间，像广东、浙江这样的省份，增加了两三个地级市意义上的人口数量，但也有些省份减少了一两个地级市意义上的人口数量，这对于经济地理的重塑也起到了非常大的作用。

一个国家的现代化过程中，通常都会经历两个人口“拐点”，一个是劳动年龄人口数量的拐点，另一个是总人口数量的拐点。这不光是中国发生的，实际上我们建立模型也能推算出来印度大概在什么时候经历这两次拐点。中国的第一个拐点大概发生在2011年前后，第二个拐点发生在2021年前后。当第一个拐点发生之后，紧接着2013年、2014年这几年东南沿海的一些制造业企业就已经面临招工难、留工难的问题。后来，到2015年中央提出了供给侧结构性改革的一系列政策，其实都与供给侧劳动年龄人口数量的基础变化直接或间接相关。等第二个拐点出现之后，就不仅是供给端的影响，更多影响在需求端体现出来，这也是这几年宏观政策在逐步增加需求端权重的原因。

基于以上分析，建议“十五五”时期在宏观政策上采取“双主线”的策略进行布局：

第一条主线是深化供给侧结构性改革，目标在于推动产业结构的转型升级，培育壮大新质生产力。

其一，推动产业高端化转型。一是以科技创新催生新产业。政府与市场分工协作，形成国家科研机构和高水平研究型大学深耕基础科学创新和颠覆性技术创新，科技领军企业主攻关键共性技术创新和前沿引领技术，各类大中小企业齐头并进改进创新生产工艺流程的产学研深度融合的创新型产业生态，促进形成更多革命性技术突破，催生新产业、新业态、新模式。二是持续优化高端产业布局。构建全球科技前沿和产业前沿动态监测体系，及时根据科技前沿和全球产业链供应链格局变化，完善战略性新兴产业和未来产业布局，做到有进有出、动态调整，促进先进制造业和现代生产性服务业集群式发展。三是深化要素市场化改革，完善落后产能的市场出清机制，引导、激励、促进优质生产要素向高端产业和高附加值环节流动，实现要素优化再配置。四是健全包括天使投资、风险投资、私募股权投资、上市融资、政府投资基金在内的科技金融体系，为科技创新和产业转型升级提供多层次、多元化、全生命周期的金融服务支持，促进科技-产业-金融良性循环。

其二，推动产业智能化转型。一是以数字经济核心产业为先导，引领带动经济社会智能化转型。统筹推进5G、大数据中心、智能路网等新型基础设施建设和高效运营，加快新一代信息技术全方位全链条普及应用。二是促进实体经济和数字经济深度融合，运用数字技术为传统产业赋能，带动传统产业数字化智能化转型。大力发展工业互联网，进一步巩固我国产业基础雄厚、门类丰富、配套齐全、反映敏捷、市场适应力强的优势。三是加快应用场景布局，推动智能网联汽车、无人配送、低空经济等新技术在“十五五”时期扩大应用落地，以点带面，提升交通物流领域的数字化智能化水平。四是以政府部门公共数据开发利用为突破口，带动各类数据要素市场发展壮大。在鼓励市场探索、及时总结经验的基础上，逐步建立数据要素权属界定和利益分配制度，激活数据要素价值。

其三，推动产业绿色化转型。一是加快建设新型能源体系。巩固新能源技术优势和产业优势，提高非化石能源在能源结构中的占比，健全煤炭清洁高效利用机制。深化电力体制改革，建设全国统一电力市场，推广储能技术应用和储能设施投资，增强电力系统对光伏发电、风力发电等新能源的消纳能力。二是继续提升新能源汽车市场占有率，降低交通运输领域碳排放。推动电动汽车通过错峰充电、车网互动、换电模式等多种形式参与电力系统调节，实现汽车充换电与电网深度融合。三是鼓励支持传统产业朝着绿色低碳化方向更新设备和改造工艺流程，促进降低能耗，增强减污治污能力。四是加快构建完善碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系等基础性配套制度，完善碳排放权定价机制，为扩大碳排放权交易市场创造更为有利的条件。以市场化手段引导能源优化利用，推动能耗双控向碳排放双控全面转型，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

第二条主线是实施扩大内需战略，扩大居民消费，健全社会保障和政府公共服务体系，将旺盛的社会生产力转化为实实在在的民生福祉。

其一，以“一老一小”为突破口，加快健全促进人口发展的政策支持和公共服务体系。一是完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。加快研究出台全国性的子女生育补贴计划，降低年轻人生育、养育、教育成本。落实并不断完善生育休假、生育补贴、个人所得税抵扣等配套制度，健全普惠育幼服务体系。在劳动力市场上加强女性歧视方面的监督检查和司法救济，为婚育年龄女性营造公平的就业环境。多措并举着力降低微观家庭的综合生育成本，推动生育率回升至合理区间。二是实施积极应对人口老龄化战略。争取用五年左右时间将全国平均城乡居民基础养老金月最低发放标准提高至500元以上。构建适合中国国情的家庭、市场、政府、社会分工协调的多主体供给、多渠道保障的养老体系。加快推动小区物业、医院、市政交通、公共厕所、商场等公共设施的适老化改造。建立基本养老保险基础养老金与经济增速和物价上涨相匹配的调整机制。完善基本养老保险全国统筹制度，增强多层次养老保险体系的普惠性、公平性和可持续性。三是实施人力资本培育工程，促进人口高质量发展。根据产业结构和劳动力市场需求变化，及时调整优化高等教育和职业教育专业设置，促进劳动力市场供需结构再平衡。四是把稳就业尤其是青年群体就业摆在更重要的战略高度。在制定实施宏观政策过程中树立就业优先导向，将财政补贴、税收优惠、贷款贴息等政策工具与企业创造就业的能力相挂钩。

其二，以户籍制度改革和城乡融合发展为切入点，深入推进新型城镇，促进城乡融合发展、一体化发展。一是加快推进户籍相关制度改革。以新一代农民工等重点群体为突破口，实施新一轮农业转移人口市民化行动，推动教育、医疗、养老等基本公共服务与经常居住地挂钩，促进户籍人口城镇化率向常住人口城镇化率收敛。对于个别放开户籍限制条件尚不成熟的超大城市，深化探索居住证制度，逐步实现基本公共服务与居住证相挂钩。二是加快促进城乡融合发展。鼓励有条件的地区率先试点城乡经济社会一体化管理，探索以城带乡、以城促乡的经验。支持各类生产要素在城乡之间双向高效流通，加快推进土地制度改革，实现建设用地指标在城乡之间高效流转和利用；探索技术下乡和产业资本下乡新模式，为农业现代化注入新力量。完善与农业生产相关的制造业和服务业配套体系，促进一二三次产业融合发展，提高农业全要素生产率。完善对农村地区弱势群体的社会保障，做好社会政策托底工作。■

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