贺雪峰 | 基层治理如何有效——《群众主体》序言

贺雪峰

贺伟与大成桥镇工作经验

在新著《群众主体：乡镇党委书记的基层治理笔记》（以下简称《群众主体》）即将面世之际，长沙市宁乡市委社会工作部部长贺伟嘱托我作序。贺伟是我的家门，我们相识多年。他在大成桥镇担任党委书记的第三个年头，我曾前往大成桥镇调研。在那里，我不仅深受震动，更被深深感动。2024年5月，贺伟被组织安排到新成立的社会工作部担任部长，离开了他工作了五年的大成桥镇。在告别大成桥镇赴任宁乡市委社会工作部前，贺伟发表了题为“倾情五年、感恩离别”的感言。看到贺伟的感言后，我深受感动，便将这份感言发布在“新乡土”微信公众号上。感言一经发布，迅速获得了超过10万的阅读量，并被数十家微信公众号转载，引起了广泛的社会反响。在繁忙的新工作岗位上，贺伟将自己在大成桥镇工作经验进行深刻总结和理论思考，写出《群众主体》一书。2024年11月，我再次前往宁乡市调研，并与贺伟进行多次深入交流。通过交流，我不仅加深了对贺伟个人以及他在大成桥镇所取得的工作成就的理解，也极大地深化了我对基层治理的认识。

我是一口气读完《群众主体》的。这本书不仅在基层治理方面有着深刻的思考，而且文笔流畅，故事性强，读来引人入胜。贺伟记录了大成桥镇的工作实践，总结了自己20年的基层工作经验，不仅为全国农村基层治理提供了启示，也为学术研究提供了极好素材和理论依据。

宁乡市大成桥镇曾经是以煤炭开采为主要经济支柱的传统资源型乡镇，乡村小煤窑众多，2014年全面关停小煤窑后，干群关系紧张，社会矛盾激增，上访事件频发，日常工作难以推进，基层治理陷入转型困境。贺伟就是在这样的情况下担任大成桥镇党委书记的。在他的带领下，在短短五年的时间里，大成桥镇实现由乱到治的转变，各项工作在全市二十多个乡镇中的排名从几乎垫底跃升至前列。这一转变的关键不仅在于群众的满意度提升、干部安心工作，更在于大成桥镇呈现出政通人和、安居乐业的和谐景象。在一定意义上，贺伟带领大成桥镇干部群众用五年时间创造了大成桥镇奇迹。

大成桥镇经验：

中国农村基层治理的一般性经验

大成桥镇奇迹的创造，得益于上级的正确领导，源自大成桥镇干部对农民群众的深厚感情以及大成桥镇农民群众本身的纯朴善良。在我看来，尤其值得强调的是，以贺伟为代表的大成桥镇干部在基层治理方面所做的极其重要甚至堪称伟大的探索。这些探索为中国农村基层治理提供了可供学习借鉴的一般性的经验。《群众主体》一书正是对大成桥镇经验进行了相当深刻的总结。

在第一部分“破局突围”第一记“从破解信访困局入手”中，贺伟详细讲述了他刚到大成桥镇工作时破解信访困局的三个典型案例。他认为，解决信访问题要用心、用情、用力，在信访问题上，将心比心、以心换心是基本情感，源头治理、前端化解是基本方法，不回避、不姑息、不迁就是基本底线。他强调，干部要俯下身子倾听群众要求，疏导群众情绪；要常态化走访联系群众，跟群众提前交朋友，如果群众出现思想问题，由能够与之坦诚对得上话的干部，可以讲一些直话重话，亮明态度，不容易引起群众的反感和对抗；党委政府加大对干部能力的培养提升，让善于做群众思想工作的干部走在群众工作一线，提前化解苗头性问题，减少酿成信访事件的成因基础。

自2019年4月起，大成桥镇出台干部常态化联系走访群众工作制度，将全镇八个村划分为154个网格，每名干部联系一个网格，每名网格干部每月至少走访10户群众，每月组织网格内群众开展一次义务大扫除，每月在群众家里吃一顿饭，每半年召开一次屋场夜话会，每月至少为有需要的群众提供一次贴心服务。

关键是，大成桥镇出台的干部常态化联系走访群众工作制度并未停留在纸面上，而是在过去五年间得到了坚定不移的执行。通过五年持续不断地走访，大成桥镇每名干部至少走访了500户次以上的群众，平均每户群众家庭上门走访5—10次，每名干部对网格内群众情况了如指掌，他们也成为好朋友。作为镇党委书记，贺伟五年间走遍了154个村民小组，走访了上千户群众，召开了几十场屋场夜话会，认识了所有村民小组长和大部分邻长，对自己联系网格农户情况更是了如指掌。

走访群众，了解群众，关心群众，群众不仅会理解干部，而且会成为基层治理中最为积极、最为主动、最为活跃的建设力量。干部好不好，群众心里都有杆秤。有了群众的理解和支持，为群众服务办事的基层治理，以提高群众满意度、幸福感和安全感为目标的基层工作，就没有理由做不好。有了群众的理解和支持，信访工作就可以做得好。

在第二部分“强基赋能”第五记“组织起来就不怕任何困难”中，贺伟列举了群众从“等靠要”到主动建设自己美好幸福生活的例子，这些例子不仅生动感人，而且具有启示性。

大成桥镇从三个方面切入将农民群众组织动员起来：一是推动移风易俗，二是推动乡村建设，三是推动产业发展。将农民群众组织动员起来，核心是解决思想意识层面的认识问题。贺伟认为，只要统一了大多数人的思维、观点和价值观，一切工作都会变得简单而有动力。经过深入发动群众，大成桥镇实现了私事自己干，大事村镇管，全镇上下十分注重村上的事由群众当主角，共商共建，让村事变家事。从2020年开始，大成桥镇有80%以上的村民小组连续四年实现群众零信访、邻里零纠纷、村庄零乱象，村民的幸福感、获得感、参与感、满意度不断提升，实现了乡村善治的目标。镇域范围无经营性麻将馆、婚丧嫁娶以外无酒席、邻里之间无礼金往来、“功德银行”积分无空白的“四无”乡村文明新风。在村庄公益事业建设方面，大成桥镇出台了《基础设施建设以奖代投“三个三分之一”模式》指导性文件，其中提出基础设施建设坚持村事村办、组事组办的基本原则，在实践探索中，所有公益基础设施建设基本按照群众筹资三分之一、乡友支持三分之一、镇村以奖代投三分之一的“三个三分之一”投入模式推动实施。大成桥镇基层治理变代民做主为民事民定，实现了从干部“一头热”到干部群众“两头热”的转变，让村民从旁观者变为村务管理决策的真正参与者；乡风文明由群众自我教化，变陋习受害者为新风引领者；农村环境由群众自觉守护，变一家之事为众人之责，真正实现了从人心的“大同”，到建设和美乡村的“大成”。

在第三部分“谋事成业”中，贺伟重点讲述了大成桥镇在人居环境建设、乡村产业发展和移风易俗诸方面的实践和取得的成效，其中推行“两参一改五结合”大成公约，特别值得重视。大成公约是大成桥镇在建设美丽屋场过程中形成的一个共识，即干部参加劳动，群众参与管理，改革乡村建设单一投入机制，以美丽屋场建设持续推动志愿服务、乡风文明、返乡创业、耕地保护、产业发展相结合。

贺伟强调，大成桥镇将网格化走访和屋场夜话作为干群信任破冰工具，利用村级干道修复、美丽屋场建设、人居环境整治等载体平台，通过乡村建设投入机制创新，实行财政支持指标竞争性申报，不搞平均分配，谁先动工完善基础，镇村优先倾斜指标，充分激发村民的参与激情。每一个环节，镇、村、群众缺一不可。群众马上行动，镇村就给予指导与支持；群众一动不动，镇村不会主动。当群众看到周边风风火火搞建设，而自家附近依然破旧不堪时，思想和行动在潜移默化中被带动起来。结果就是，以少量财政资金撬动社会资本，以利益共有激发群众力量，以情感相通发挥奉献精神，在坚持节约和高效的原则上，在政府、村级、群众间找到合适的平衡关系，从而促进实现有为而治，各美其美、美人之美、美美与共。

大成桥镇最成功的实践：

将农民群众组织起来

传统时期，国家常常需要从农村汲取资源，包括基础设施和公益事业在内的几乎所有公共事业都需要向村民筹资筹劳进行建设。村庄公共事业因此具有两个特征：一是所建设公共事业一定是村庄需求最迫切、资源最稀缺的，确保了公共事业建设与村庄实际需求的紧密对接，避免了资源的浪费和需求的偏离。二是公共事业的建设必然采用最符合当地实际情况的方法，以最高效、最低成本、最高质量的方式进行。

取消农业税以来，尤其是自中共十八大以来，越来越多的农村公共事业由国家下乡资源进行建设。由于资源是国家提供的，村民往往不会对建设的公共事业是否真正满足自己的需求有所挑剔，这导致了国家建设的公共事业与村庄实际需求之间出现了错位与偏离。同时，由于村民缺乏对资源使用决策的权力，资源使用效率往往较低，造成了资源的浪费和效率的低下。

在国家资源下乡的背景下，基层治理中出现了两个预料之外的困境：一是国家资源使用效率低。国家资源的大量投入并没有为农民群众带来相应的获得感。二是“干部干、群众看”现象。建设美好幸福生活成为国家的事情，农民群众成为乡村振兴事业中的旁观者。

贺伟在大成桥镇的实践，最重要的是探索了一条将国家资源与农民群众有效结合的道路。在大成公约“两参一改五结合”中，干部参加劳动，群众参与管理，可以说挠到了当前中国基层治理最大的痒处。只有干部参加劳动，真正融入农民群众中去，了解群众、理解群众，才能动员群众、组织群众，使群众成为主体建设自己的美好幸福生活。只有群众参与管理，具有村庄公共事业建设的参与权甚至决策权，他们才会迸发真正的积极性，投资投劳，将村庄公共事业当作自己的事业，国家投入农村的财政资源才会被珍惜，用到最该用的地方，并以最有效率的办法使用。这样一来，国家就可以用较少的财政资源调动更多的社会资源，农民群众也能借助国家资源，有主体性地创造自己的美好幸福生活。

将农民群众组织起来是本书最鲜明的主题，也是大成桥镇最成功的实践。然而，将农民群众组织起来并非易事，群众中既有积极分子，又有消极分子，大多数则是持观望态度的中间群众。贺伟在大成桥镇的实践表明，只有真正动员积极分子，带动中间大多数，孤立少数消极分子，才能使农民群众团结一致建设自己的美好幸福生活。国家向农村输入的大量资源是一个优势，但同时也带来了挑战，客观上容易引起少数对利益高度敏感的农民群众的谋利行为。在没有干部参加劳动和群众参与管理的情况下，少数谋利的“钉子户”、上访户成为基层治理中的主要工作对象，基层干部工作重点是与极少数消极分子死缠乱打，其他群众在一边看热闹，正如贺伟在书中所说的：“在基层治理和服务过程中，我们把90%的精力用在了常闹矛盾纠纷、打12345、信访投诉不到5%的那部分群众身上，面上的群众习惯性被我们视而不见。干群之间渐行渐远。”因此，借助国家资源下乡，重建基层干群之间、党群之间的“鱼水关系”，是当前基层治理中的根本问题。

贺伟带领大成桥镇干部群众通过五年的实践探索为我们提供了一个范例。《群众主体》一书，文风直率、情感真挚，阅读时让人如临现场，足见作者对乡村工作的用心、用情。本书披露的诸多实践案例和探索的工作机制，为新时代乡村建设、社会治理和社会工作提供了重要的经验、方法和立场，值得理论界和实务界的朋友品鉴，值得全国乡镇基层领导干部参阅借鉴，更可成为新进公务员和选调生了解基层实情、驾驭基层工作的敲门砖。贺伟披露的诸多基层工作所面临的困惑和挑战，值得学界和政策制定者共同研究探索，不断进行改革创新，以期打通基层治理的痛点、堵点，持续推动基层赋能减负，实现基层治理体系和治理能力建设现代化，更好助力乡村振兴战略实施。

《群众主体》一书精彩论断较多，我的以上学习体会犹如九牛一毛，建议读者细心阅读、体会。

贺雪峰2024年12月记于西海

（作者系武汉大学社会学院教授、博士生导师）