汪洋 李慧 | 公安交警线上两人执法的正当性分析

引言

《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订版）第四十二条第一款明确规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。2021年修订的行政处罚法相较2017年修订的行政处罚法，两人执法不再局限于“调查或者检查”阶段，而是将这一要求作为行政处罚的一般性规定，但同时也规定了例外情形，即“法律另有规定的除外”。

目前，在道路交通安全领域公安交警行政执法依据的法律主要为《中华人民共和国道路交通安全法》，它对公安交警单人执法的相关内容目前并未有所规定，但警力不足是目前全国公安交通管理部门普遍面临的难题，在此情况下，如何遵循两人执法亟待解决。本文以“朱某诉某市公安局交警支队某大队行政处罚案”为例，就公安交警线上两人执法的正当性进行分析，探索交警警力不足的现状下遵循两人执法要求的路径与方法。

一、案情简介和裁判要旨

（一）案情概要

2023年6月3日9时40分许，违法行为人朱某驾驶一辆小型轿车，在某市某路路口实施遇行人正在通过人行横道时未停车让行的违法行为，被执勤民警现场查获。民警主动出示人民警察证件，告知朱某实施违法行为的基本事实，拟作出的行政处罚、依据及享有的陈述权和申辩权，现场充分听取其陈述和申辩，后通过警用电台联络正在执勤的中队长通报案情，征得中队长同意处罚决定后，民警制作行政处罚决定书，朱某签名后收下该行政处罚决定书。以上事实有交通技术监控、执法记录仪等全程记录。

2023年6月7日，朱某不服上述行政处罚，向某市某区人民法院提起行政诉讼，法院经审理后，于2023年7月19日作出驳回原告朱某诉讼请求的行政判决。原告朱某不服判决，向某市中级人民法院提起上诉，经某市中级人民法院公开审理后，作出驳回朱某上诉请求，维持原判。

本案的争议焦点总结为如下两点：一是某市公安局交警支队某大队对朱某作出处罚决定的程序是否合法，具体指是否符合具有行政执法资格的执法人员不得少于两人的程序性规定；二是该处罚决定适用法律是否正确，量罚是否适当。

（二）裁判要旨

关于争议焦点一，首先，民警是否具有执法资格不能由人民警察证的有效期来决定。本案中，涉案中队长的人民警察证虽然不在有效期内，但对朱某的实质权利并无影响。其次，执勤民警在执法现场查获朱某的违法行为后，对其进行了处罚前告知，听取了其陈述和申辩意见，通过对讲机向中队长如实报告并取得其同意后，当场作出处罚决定，这种执法方式能够起到两人互相制约、互相监督的作用，保障了当事人的合法权益，不构成对《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定的违反。

关于争议焦点二，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《某省道路交通安全条例》第五十六条第一项、《道路交通安全违法行为记分管理办法》第十一条第七项的规定，行经人行横道或者遇行人横过道路，不按规定减速、停车、避让行人的，处以五十元罚款，一次记3分。本案中，交警某大队对朱某驾驶机动车遇行人正在通过人行横道时未停车让行的行为处以五十元罚款，记3分，符合前述规定，并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。本案中，朱某实施的违法行为已完成，不存在及时改正的情形。

二、案件评析

本案是当事人对某市公安局交警支队某大队行政处罚案不服提起的行政诉讼的案件，涉及民警执法资格的认定、行政处罚中执法人员不得少于两人的认定、线上两人执法是否满足执法人员不得少于两人的要求等问题。

（一）人民警察执法资格的认定

民警的执法资格依附于其人民警察身份，而非人民警察证，不能单纯以证件是否过期来决定民警是否具有执法资格。首先，人民警察证是证明警察身份的一种证件，交警执法时着制式警服、佩戴警察标志及执勤执法装备等亦是证明警察身份的方式。其次，交警在警察证过期期间执法不影响行政相对人的实体权利，不能简单地以警察证过期来否定交警作出的行政处罚决定。

（二）行政处罚中执法人员不得少于两人的认定

行政处罚法第四十二条第一款规定的执法人员不得少于两人，从立法本意来看，之所以强调“两人执法”，旨在通过执法人员之间的互相制约、互相监督，确保执法的公平和公正。两人执法模式要求“二人以上”共同参与执法活动的全过程，有助于消除执法偏见、防止权力滥用，促进规范、公正执法，且有利于规避执法风险，保障执法人员人身安全与自身权益。

随着我国机动车保有量及驾驶人数量的迅猛增长，警力不足的问题显得更为严峻。与此同时，公安交警行政执法信息化建设的推进，特别是警务移动端、执勤执法记录仪、交通技术监控设备以及集成指挥平台的推广与应用，基层公安交警探索出通过对讲机、远程视频连线等技术手段，落实两人执法的要求。本案就是借助科技手段，以线上两人执法的方式落实两人执法要求的典型案例。本案中，执勤民警在执法现场查获行政相对人的违法行为后，对其进行了处罚前告知，听取了其陈述和申辩意见，在现场仅有一名执法民警的情况下，通过对讲机向中队长如实报告并取得其同意后，当场作出处罚决定，此种执法方式起到了两人相互制约、相互监督的作用。笔者认为此模式完全符合两人执法的要求。

从立法目的来看，两人执法要求的提出目的是确保执法行为的规范性、合法性和公正性。当前，公安交警在执法过程中要求“行政执法全过程记录”，通过执勤执法记录仪对执法过程进行全过程记录。基于目前基层一线单位的执法实践，大部分现场查处的道路交通违法案件中，执勤执法记录仪记载的音视频资料对违法事实的认定起到关键作用，相对于传统的证据材料，执勤执法记录仪音视频资料能更客观真实地反映现场情况。同时，执勤执法记录仪的使用客观上是对现场执法民警执法的全过程、可回溯的监督，其监督效果不亚于执法人员之间的相互监督。再者，随着行政裁量基准和执法程序的进一步规定，警察裁量权的不合理使用被有效地限制，也为“现场一人，线上两人”的模式提供更有利的条件。最后，通过电台对讲联络方式的两人执法并未压缩当事人的陈述权、申辩权，既实现了两人执法的相互制约、相互监督作用，又保障了当事人的合法权益，同时解决了警力不足现状下的两人执法难题。

从文意解释来看，行政处罚法第四十二条第一款虽然规定了执法人员不得少于两人，但并未要求必须在执法现场有两名以上的民警。新冠肺炎疫情期间，各行各业开始尝试着线上办公，互联网化的线上办公模式已逐渐呈现常态化与普遍化，如江苏省政府开发了“互联网开庭”微信小程序、江苏微法院“互联网开庭”模块、江苏微解纷小程序“互联网开庭”等模块，江苏省高级人民法院引导律师、诉讼当事人参加互联网庭审。可见，线上办公模式在政府机关得到了积极应用，交警线上两人执法的模式顺应了科技进步的发展。同时，行政处罚法第四十二条对两人执法做出了例外情形的规定（“法律另有规定的除外”），表明立法者并非“一刀切”采取两人执法模式，在追求程序公正的同时考虑兼顾执法效率。

此外，从交警执法的特殊性看，交通违法行为具有瞬时性、流动性强的特点，若不及时处理，不利于正常的交通运行，错过时机将难以找到行政相对人。公安交通管理具备自身的特殊性，将道路交通秩序的维护置于较为重要的地位，“比例原则”在公安交管执法过程中应得到体现，不能过度苛求执法取证而降低行政管理效能。

除本案外，上海市铁路运输法院作出的（2023）沪7101行初424号行政判决中，涉案现场仅有一名民警，该民警经电台呼叫另一民警进行连线执法后作出处罚决定，对此，上海市铁路运输法院在判决书中写道“被告某交警支队民警向原告进行处罚前的事先告知，并连线另一民警通报确认案情，后作出处罚决定当场送达文书，程序合法”。可见，上海市铁路运输法院对交警线上两人执法的模式同样持认可态度。

三、交警执法提示

通过此案，对交警行政执法具有以下启示：

（一）严格贯彻落实基本法。近年来，新技术赋能公安交管行政执法有了更多的路径选择，但也引发了证据认定流于形式、压缩行政相对人基本权利、执法主体解释缺位等关涉行政正当程序的挑战。本案提醒我们，当利用新技术赋能行政执法时，应当严格执行上位法尤其是基本法的程序规定，不能突破上位法立法本意和程序适用的基本原则。

（二）充分保障行政相对人的各项权利。在日常执法中，严格落实两人执法相关工作要求，因特殊情形现场执法无法满足两人执法要求时，采取线上两人执法模式时，不得压缩违法行为人的陈述权、申辩权等各项权利。现场民警应对违法行为人履行告知程序并充分听取其陈述和申辩；被呼叫民警应当第一时间回复自己的姓名和警号，主动表明执法主体身份，并对自己的应答记录负责。

（三）高度重视电子数据的真实性、关联性、合法性。在本案中，交通技术监控和执法记录仪所记载的视听资料，清晰、客观、真实地还原了案发现场和执法过程，为本案胜诉提供了良好的证据条件。针对非现场执法设备和警用执法装备，应结合法律条款、技术规范和典型判例，分类研究装备自身、设置和取证过程的合法性，严格履行备案审批程序，定期完成设备校正检验，规避算法“黑箱”陷阱，持续加强技术监管，提高电子数据的真实性、关联性和合法性，为行政执法和行政应诉提供充分的证据支撑。

（四）规范执勤执法记录仪的使用和管理。实施线上两人执法，其重要的前提之一是执勤执法记录仪全过程记录执法过程，对执法活动进行有效监督。而在目前的执法实践中，因设备更新不及时、使用培训不到位，导致一线民警对规范使用执勤执法记录仪进行执法全过程记录还存在一些抵触心理。因此，要强化落实执勤执法记录仪音视频“大队日查、支队周查、总队月查”分级抽查机制，逐步探索运用新技术开展执勤执法记录仪智能分析，最大程度地发挥执勤执法记录仪对执法活动的有效监督作用。同时，对实施线上两人执法的案件，其执勤执法记录仪音视频应当作为案件的证据材料随案卷保存，保存期限与案卷保存期限保持一致。

（五）严格执行行政裁量基准。道路交通管理领域的行政执法相较于其他领域，具有事实相对简单等特点，采取全国道路交通违法信息系统进行统一管理的模式，通过违法代码区分不同情形的违法行为并进行处罚，为线上两人执法模式提供了可行基础。特别是国务院办公厅出台《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》后，各地公安机关交通管理部门陆续细化了裁量基准，一线民警的自由裁量空间被有效规制，同时，各级公安机关交通管理部门严格执行行政裁量基准，定期开展案卷评查，加强了对自由裁量权滥用的监管。