举案释法：观音山国家森林公园的香港籍别墅

广东观音山国家森林公园是全国首家民营企业经管的国家级森林公园，位于著名的世界工厂-东莞市樟木头镇内，是集生态观光、娱乐健身和宗教文化旅游为一体的4A级景区。观音山国家森林公园有着先天的生态旅游优势，其中森林覆盖率达92%，空气中负氧离子含量极高，是当地远近闻名的天然氧吧，也是东莞这个制造业密集的工业城市不可或缺的“绿肺”和天然的生态屏障。在“后天”的发展生态旅游上，观音山国家森林公园注重保护先行，对森林进行了有效保护。同时，不断拓宽生态旅游产品，创建了国内首家古树博物馆，面向游客及各地中小学生开展博物馆参观、植树、认养树木、生态环境知识科普、研学旅游等生态旅游体验活动。如今，观音山国家森林公园已成为粤港澳大湾区居民康养休闲的后花园，每年接待游客超100万人次。

细心的游客会发现，近二十年来，观音山国家森林公园内的别墅修建得越来越多，也建得越来越豪华，据统计，时至今日，观音山国家森林公园内各种别墅多达20余栋，给公园的总体规划及公园的发展带来了诸多障碍。

2009年石新社区干部在未经建设用地审批情况下，在公园擅自砍伐6亩森林，占用林地面积400平方米，兴建两栋大别墅，后因水土流失严重导致山体滑坡而搁置，施工现场一片狼藉，此别墅遗留下来的毛坯建筑物，多年来一直无人拆除，被破坏的森林植被也一直未被修复。

除了以上别墅外，多名港籍人士也在观音山公园内兴建别墅，其中规模最大的是位于公园主干道吉祥路两旁的香港籍人士余某的“名门一号”两栋和香港籍人士潘某的“颐雅山房”一栋。

根据收集到的资料显示：“名门一号”别墅是由两栋房屋组成，分别是香港居民余某名下的《集体土地使用权证》（用途：住宅，面积140平方米）和《建设工程规划许可证》（面积393平方米）和香港居民罗某兰名下的《集体土地使用权证》（用途：住宅，面积：140平方米，）和《建设工程规划许可证》（面积450平方米）。由此可知，“名门一号”别墅应占地280平方米，建筑面积为843平方米。（下图是“名门一号”别墅不同视角照片）

“颐雅山房”别墅是香港居民潘某燕及其4名港籍子女等五人通过购买各取得东莞市樟木头镇石新社区飞云山土地一块，每块120平方米，每块地的《集体土地使用权证》均记载（用途：住宅，面积：120），潘某燕等五人在上述5块土地上建设房屋一栋，建设工程规划许可证记载建设规模为一幢四层，建筑面积800平方米。由此可知“颐雅山房”别墅应占地600平方米，建筑面积为800平方米。（下图是“颐雅山房”别墅不同视角照片）

从表面上看，该两幢别墅均是有《集体土地使用权证》和《建设工程规划许可证》的，似乎是合法合规，但是这些证的取得真的合法合规吗？经得起旁人的推敲吗？

《集体土地使用权证》的使用主体是为香港居民，土地性质为集体土地，土地用途为住宅，即香港居民购买了农村集体土地用于建设住宅，香港居民购买了农村的宅基地，这与我国相关法律法规不相符。

集体土地建设用地使用权一般是指农民集体和个人进行非农业建设依法使用集体所有土地的权利。法律对集体土地建设用地使用权的主体有较为严格的限制，一般只能由本集体及其所属成员拥有使用权。全民所有制单位、城市集体所有制单位和其他经济组织进行建设，需要使用集体土地，必须经过征用，使之转为国有土地后才能取得使用权，即国有土地使用权。一般不允许全民所有制单位或城市集体所有制单位以及其他经济组织拥有集体土地建设用地使用权。

其次，农业用地转为建设用地是否经过批准手续？

《土地管理法》第四条国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

《土地管理法》第六十条农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

根据上述规定可知，观音山国家森林公园内的林地属于农用地，国家严格限制农用地转为建设用地，若确实需要将农用地转为建设用地的，需要办理农用地转用审批手续。观音山国家森林公园内的林地虽然不属于永久基本农田，但是按照规定，观音山国家森林公园内的林地转为建设用地需要广东省人民政府的批准，其批准手续相当严格，并不是由一个镇的城建办就能直接把农业用地转为建设用地，直接为香港居民颁发《集体土地使用权证》的。观音山国家森林公园内两幢豪华别墅显然是没有经过农业用地转为建设用地的批准手续。

再次，《集体土地使用权证》和《建设工程规划许可证》批准建设的面积是否与实际建造面积一致。

从上述两幢别墅的两证可知“名门一号”别墅应占地280平方米，建筑面积为843平方米，“颐雅山房”别墅应占地600平方米，建筑面积为800平方米。但从现场照片看，该两幢别墅围墙院落之大，远不止批准的面积，尤其是“名门一号”别墅。据观音山人介绍，“名门一号”两栋连体别墅，系香港籍人士余某当年砍伐1000多平方米森林，超占林地面积1500平方米，建起的别墅占用林地面积达1700平方米。同样“颐雅山房”别墅《建设工程规划许可证》批准建设4层，但是实际建造了5层，并且实际建房占地合计面积高达1934.08平方米，已远远超过规定的600平方米。因此该两幢别墅的实际建造面积远远超过了批准建造的面积。

综上，观音山国家森林公园内别墅群，尤其是香港居民名下的别墅大多数都存在上述问题，在普通大众的眼里，这些别墅都属于违建建筑，应当予以拆除。但十多年过去了，它们依然在观音山国家森林公园内，不仅与公园内的青山绿水、蓝天白云的自然环境格格不入，更是与东莞市目前大力推进的“法治雨露润万企”的治化营商环境格格不入，希望政府对此能引起重视。