“城市更新”蕴含多重现实意义

李 耘
财政部、住建部日前联合印发《关于开展城市更新示范工作的通知》，支持部分城市开展城市更新示范工作，重点支持城市基础设施更新改造，包括城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。
“城市更新”概念起源于20世纪60年代的欧美城市，目的是对城市中一些老旧甚至相对衰落的区域进行改造和升级，赋予其新的城市功能。不过，由于种种原因，国外不少城市更新的实际效果并不明显，一些基础设施老旧问题没有得到有效改观。相比之下，中国许多城市本身虽然还比较“新”，但却保持着某种常态性的更新步伐，更新周期相对适当。数据显示，截至2023年年末，我国城镇化率为66.2%。随着城镇化率逐步提高，城市成为人口集聚的主要空间。按照世界城市化发展规律，城镇化率达70%至80%时，城镇化进程将逐步放缓，城市发展将从数量的快速扩张向高质量发展转变。
去年底召开的中央经济工作会议提出，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。住建部也多次表示，通过城市基础设施更新改造工程，进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境，推动建立“好社区、好城区”，促进城市基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变，着力解决好人民群众急难愁盼问题，助力城市高质量发展。目前，城市更新大致有三类：第一类是综合整治，更强调建筑硬件升级和空间改造，主要以老旧小区改造和公共空间治理为主。第二类是有机更新，一般是厂房、写字楼、商业等业态的更新。这不仅包括硬件升级，还包括更新内容，通过新的产业导入来提升资产价值。第三类是片区更新，这也是各地政府尤为重视的领域。这种更新形式多样，有拆除重建的，也有产业、商业、老旧小区的改造等。
大力推动城市更新具有多重现实意义。一方面，城市更新将为改善居民生活质量创造条件。在高质量发展阶段，不断满足人们对美好生活的追求，是经济社会发展的重要目标之一。在城市更新过程中，通过增加绿地植被，能够持续改善城市生态环境；通过更新燃气、供水、排水、供热等老化管道，能够增强城市的安全韧性；通过推广数字化、网络化、智能化服务，能够使城市运行更高效；通过保护好城市历史文化遗存，能够延续城市文脉。近年来，随着城市更新行动速度加快，民众的获得感、幸福感、安全感也得到不断提升。
另一方面，城市更新将为拉动投资需求增添动力。无论哪种城市改造类型，都需要大量的投资。以“城中村”改造为例，据测算，从去年开始的新一轮超大特大城市“城中村”待改造面积或超13亿平方米，每年可拉动近万亿级投资，预计改造的全周期投资额在10万亿元以上。再以此次重点支持的城市管网改造项目来看，以目前的改造速度，未来几年我国将每年改造10万公里以上地下管网。据初步测算，在整个“十四五”期间，全国地下管网改造投资将超过万亿，行业发展前景广阔。由此可见，以城市更新提振投资需求显然具有积极意义。
当然，在推进城市更新的过程中，还有一些现实问题亟待解决。比如在理念上，不能把城市更新等同于大拆大建；在中央财政进行补助、地方政府需要配套资金的时候，地方政府要量力而行，不能因为开展城市更新而形成新的隐性债务；在公益性强的城市改造项目中，如何吸引社会资本参与其中，也是一门需要预习好和完成好的“功课”。总而言之，如何根据城市更新的实际需求创新运营模式，同时兼顾参与各方的利益和诉求，努力实现多方共赢，是进一步开展城市更新示范试点的重要任务。（作者是对外经济贸易大学教授）▲