用无人机“偷拍”违法行为，违法吗？

安全生产工作的重要意义毋庸多言。然而，当前个别市场主体仍存在效益意识有余而法治及安全意识匮乏的问题，而且对于安全监管执法的警惕性越来越高、违法行为也越来越隐蔽。

有个别地区的监管部门针对这一现象，采取了在不告知企业的前提下，利用无人机飞到企业突击检查、“偷拍”违法行为作为行政处罚证据的方式，这种做法要不得。

随着全社会“数字化”程度越来越高，安全生产监管执法也从“人身手工时代”进入到“人工智能时代”——智能设备大量、广泛且深入地应用到了安全生产监管执法领域。

但必须注意到，智能设备应用于监管执法，不仅仅是一场技术革命，更是一场治理革命。笔者在此就智能设备在安全生产监管执法的场域和限度进行了梳理分析，谨以此文给广大读者提个醒。

一、智能设备本质是安全生产监管执法主体的物理延伸

智能设备应用于行政执法，有“全自动行政”和“半自动行政”之分。“全自动行政”即行政机关借助智能设备完成全部流程。这种“全自动行政”不仅对智能设备本身有较高的技术要求，而且对于大数据、算法、算力等都具有相当高的要求，以深圳市 2018年推出的“无人干预自动审批服务”为例，这种“全自动行政”的效果就是行政审批的“申请—受理—决定—送达”全流程的各环节均无须人工干预。而“半自动行政”则是指行政行为做出的过程中借助了智能设备，但仍需人工介入才能完成行政程序的全部流程。

基于以上界定，智能设备应用于安全生产监管执法实际上属于“半自动行政”，在实践中，主要应用于“申请环节自动化”“调查取证环节自动化”“自由裁量环节自动化”和“送达环节自动化”等，其中“调查取证环节的自动化”是主要应用场景。值得关注的是，智能设备作为助力，而非做出独立决策之“人”，它无法承担任何行政责任，当然也不享有任何职权——安全生产监管执法的权与责依旧统一于执法人员自身。

换言之，安全生产监管执法的公开透明原则，即使是在使用智能设备时，也是必须要予以贯彻的，因为权力和责任并未随着智能设备的使用而转移。

这里尤为需要注意一点，《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发【2015】20号）第九条规定要建立完善暗查暗访安全检查制度，但这里的暗查暗访是指“四不两直”，即不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，直奔基层、直插现场，不能将“暗”等同于私下乃至于用无人机等智能设备偷拍等行为。

二、智能设备应用于安全生产监管执法的场域及其优势

2017 年国务院印发的《新一代人工智能发展规划》（以下简称《规划》）指出，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，人口老龄化、资源环境约束等挑战依然严峻，人工智能在教育、医疗、养老、环境保护、城市运行、司法服务等领域广泛应用，将极大提高公共服务精准化水平，全面提升人民生活品质。人工智能技术可准确感知、预测、预警基础设施和社会安全运行的重大态势，及时把握群体认知及心理变化，主动决策反应，将显著提高社会治理的能力和水平，对有效维护社会稳定具有不可替代的作用。

为贯彻《规划》精神，科学技术部等六部门于2022年联合印发《关于加快场景创新 以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》，同年科技部出台《关于支持建设新一代人工智能示范应用场景的通知》。首批人工智能示范应用场景共10类：智慧农场、智能港口、智能矿山、智能工厂、智慧家居、智能教育、自动驾驶、智能诊疗、智慧法院和智能供应链。

行政执法并未列在其中，因为相比于首批示范的应用场景，行政执法应用的人工智能的条件尚不成熟，只能有限应用人工智能设备。这里所谓的“有限”即要充分发挥智能设备在物理意义上的特殊优势。

《应急管理综合行政执法装备配备标准（试行）》（应急【2021】9号）中指出，执法无人机主要用途为“现场大范围巡查或人行困难区域的检查”。如在危化品企业、矿山井下等对执法人员具有人身危险的监管场域中，无人机的使用可以大大降低监督执法过程中的人身危险系数。

同时，无人机作为行政执法主体的物理延伸，它的“视听域”能够得到大幅拓展，而在一些狭小偏仄的空间内又能做到灵活的姿态变换，就调查取证而言，可以实现“多角度”和“全覆盖”。因此，智能设备应用于安全生产监管执法的根本逻辑其实是“效率逻辑”而非替代人工的“决策逻辑”。

三、智能设备应用于安全生产监管执法的风险及其防范

《规划》在强调要抓住人工智能的重大机遇的同时，也突出强调了人工智能发展的不确定性所带来的新挑战——冲击法律与社会伦理、侵犯个人隐私等。在大力发展、运用人工智能的同时，必须高度重视其可能带来的安全风险挑战，加强前瞻预防与约束引导，最大限度降低风险，确保其安全、可靠、可控地发展和使用。

智能设备应用于安全生产监督执法的主要风险在于两点。

其一，政府信用风险。即便是作为“四不两直”的“暗查暗访”，也应当是遵循行政执法公开透明的基本原则。如果在取证过程中用无人机等智能设备偷拍，可能会获得一些“意想不到”的证据，但对于行政相对人而言，公权力机关在他们心中的公信力就会大打折扣。这也是对信赖保护原则的一种损害。长远地看，也不利于当地法治营商环境的构建。

其二，行政侵权风险。除了有侵犯隐私的风险，还有一个涉及安全生产的独有的行政侵权风险，如危化品企业中，因其产品工艺等的特殊性，作业环境对“热”“电”“磁”等较为敏感，而智能设备的使用恰恰会产生“热”“电”“磁”，如果未经生产经营单位允许，智能设备擅自进入一些高危区域取证，而因设备本身发热或者故障漏电等引发了起火爆炸，这就会引起因安全生产监管执法导致事故发生的悖论。

从规避执法风险的角度讲，智能设备的应用必须守住两条底线。

第一，坚持公开透明执法。《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发【2018】118号）明确规定：行政执法人员在进行监督检查、调查取证、采取强制措施和强制执行、送达执法文书等执法活动时，必须主动出示执法证件，向当事人和相关人员表明身份，鼓励采取佩戴执法证件的方式，执法全程公示执法身份；要出具行政执法文书，主动告知当事人执法事由、执法依据、权利义务等内容。国家规定统一着执法服装、佩戴执法标识的，执法时要按规定着装、佩戴标识。

第二，加强监管执法人员的专业业务能力。这里所说的专业业务能力其实包含两个方面。其一，是要对高危企业的生产工艺、原料产品的风险特性进行深入了解，熟悉孕灾环境，掌握致灾机理。其二，要明确由于自身执法过错侵犯行政相对人合法权益，所要承担的相应党政责任和法律责任。

来源：中国应急管理

编辑：王浩霁（实习）