殡葬乱象症结根源——法规滞后 亟待顶层设计

央广网北京4月5日消息 这两天，中国之声报道了殡葬行业违规用地的问题。记者调查发现，殡葬乱象的背后，是相关法律法规不健全的问题。指导殡葬行业该如何发展、如何管理的法律条文没有出台，加大了基层执法、解决公墓建设等问题的难度。有何解决之道？地方在做哪些尝试？中国之声一线调研：违法墓地侵占耕地现象调查第三篇。

散坟侵占耕地、违规占用耕地、林地建墓地等问题时有出现，因现有殡葬管理的相关规定较为滞后，解决问题也缺乏有力依据。一位基层民政局干部告诉记者，他们知道辖区内有农村公益性墓地违规对外销售的情况，涉嫌违反《殡葬管理条例》等多项规定，但“不好管”，当地对城市居民的经营性墓地不再进行审批，又没有针对城市居民的公益性墓地，墓地越来越“紧俏”，有人开始打农村公益性墓地的主意。按照《殡葬管理条例》规定，违规墓地可以进行一倍以上三倍以下罚款并要求恢复地容地貌，但罚款没有力度，执法没有队伍，恢复地容地貌更是不容易。

当地民政工作人员介绍 这座山在改卧碑之前，远处望去都是高碑大墓（任梦岩 摄）

“违反了怎么做？也没有特别具体的（措施），现在就是三倍罚款，恢复地容地貌。谁去恢复地容地貌？我在民政干了十年殡葬管理工作了，没有一个单位能去把这个（违规墓地）推了！”这位基层民政局干部说。

一面是存在现实需求，一面是政策依据、法律依据不足。这其中的矛盾如何解决？以建设农村公益性墓地为例，湖北省襄阳市谷城县从2018年开始，先后投资1.5亿元新建了县殡葬服务中心、推动在林地下建设农村公益性公墓。截至2021年，全县290个村（社区）基本实现了公益性公墓全覆盖，改变了曾经散坟占地、山林遍地墓碑的情况。谷城县民政局局长陈厚建坦言，完全按照现有法规推进公益性墓地建设，很有难度，单是《殡葬管理条例》中禁止占用林地建墓地这一项，就很难突破。

谷城县利用山地建设的公墓（任梦岩 摄）

“我说实在话，如果完全按照现在的规则，所有的手续都办全，不打一点擦边球是搞不成的。比如说林地手续，开始搞的时候都不让搞，最后我们开会搞一个会议纪要，搞个备案。然后又跟省里沟通，后来省里还开了口子，省林业厅和民政厅联合发一个关于用林地建公墓不改变林地用途（的文件），不大规模砍伐林地就可以搞。实际上是推动了上层政策的调整。现在农村的公益性公墓一边建一边恢复植被，一边绿化，实际上比过去还美些。”陈厚建说。

实际上，在多方推动下，2022年，湖北省民政厅、自然资源厅、林业局联合下发《关于加强城乡公益性安葬设施建设用地保障的通知》，在全省范围，为林下建公墓开了口子。

谷城县新建的公益性公墓（任梦岩 摄）

不仅仅是湖北省，多地都在采取类似举措。4月1日，新修订的《江苏省公墓管理办法》开始实施，加大公益性公墓供给。

江苏省民政厅社会事务处副处长何正标介绍：“城镇化进程不断（加快），公墓管理出现了一些新情况、新问题，原办法已不能完全适应我省殡葬服务发展的现实需求。随着城市人口的增加，原办法对农村公益性公墓和城市经营性公墓的分类已经不能提供充足的末位供给。未来公墓的规划建设重点需要扩大到城市公益性公墓以及公益性的骨灰堂建设上来。县级以上地方人民政府民政部门可以会同有关部门在不改变林地、草地用途，保证防火安全的前提下，推行林地、草地和公益性生态安葬地的复合利用，但不得建设永久性的设施。”

湖北省殡葬事业促进会会长吴彪表示，各级政府统筹推动城乡公益性墓地建设刻不容缓，压力之下，各地多通过“地方指导意见”等形式推进公墓建设，没有相应的法律支持，成了民政部门推进公墓建设时面临的最大难题。

“这个工作等不及也不能等，不然等到老百姓以后有这个需求，你没地方葬，那也是个很大的问题。因为这有个邻避效应的问题，谁都需要这个东西，但谁也不想把它建在自己家门口。据我了解，（湖北）从2013年至今没有（经营性墓地）批地，有些地方可能当初批的量比较小，或者当初批地的面积不大的情况下，可能趋于饱和了，有些地方还有30年够用，所以这个是不平衡的。（耕地）红线不能动，像平原地区也没有荒山，也没有什么荒地。我们一直期盼上位法能够早点出来。”吴彪表示。

目前殡葬方面的指导性文件主要有两个，一个是1992年民政部颁布的《公墓管理暂行办法》，将公墓分为农村公益性公墓和城市经营性公墓。另一个是2012年修订的《殡葬管理条例》，条例明确墓地禁止占用耕地、林地，初衷是保护耕地、林地不被侵占，但随着城市化发展进程加快，各地公墓用地越来越紧缺。专家表示，虽然多个省区陆续出台了本地的殡葬管理办法，但执行下来，还有很多具体问题。比如《殡葬管理条例》《公墓管理暂行办法》都没有明确建设公墓的土地属于什么性质？资金怎么配套？又该如何管理？各地都在做不同的尝试。

谷城县在林下建设的公益性公墓（任梦岩 摄）

民政部殡葬领域一位资深专家告诉记者，当前殡葬行业种种乱象的背后，本质上反映的是城市化、老龄化背景下供需矛盾突出和法律法规滞后的问题，城市化发展导致城乡墓地缺口较大，目前多地一律靠市场解决，公益性保障不足。“表面上是殡葬设施供应不足，因为供需的矛盾是很突出的，但它深层次的原因属于顶层制度设计问题。实际上我们殡葬整个法律体系不健全、不配套、不完善，和城市化的快速发展以及老龄化的发展（不匹配），人们更多到了城市，城市的殡葬设施是以处理骨灰为主的，但是这个设施相对来说比较少，不能满足城市化发展和人们对殡葬的需求。”专家分析。

这位专家表示，近年来城镇化速度加快，但殡葬设施的整体规划，没有纳入到城市发展的总体规划中，重视程度比不上医院、学校这样的公共设施。

“殡葬设施的规划主要是民政部门牵头做的，它也没有真正纳入到当地的，比如一个省的或者一个地级市或者是一个县当地的总体规划里，这就体现了土地的规划就没法去落实。在城市发展建设过程之中，一开始没有规划进去。随着城市的发展，如果再想在哪个地方再增加这么一个设施就很难了。”专家说。

专家建议，未来想要尝试解决这一矛盾，在继续移风易俗，推广生态殡葬、新型殡葬的同时，还要加强顶层设计。

专家介绍：“实际上就是如何把殡葬改革融入到社会总体改革的大盘子里面去考虑。我们就要反思关于公益性和经营性公墓的划分是不是科学。我们要去优化完善，让它按照土地改革和城乡一体化发展的改革，不分城市居民和农村居民，才能找到出路。”

中国社会科学院经济研究所副研究员张琦表示，目前殡葬法律缺失的确是一个问题，从更长远的角度出发，立法一定要从可持续发展的角度划定墓地性质，不能从原来的“城乡分开”又变成一律政府全包。用经营性墓地的收入补贴公益性墓地，“两条腿走路”也许适合更多地区的实际情况。

（总台记者任梦岩 凌姝 景明 襄阳台记者汪海洋 江苏台记者徐仁飞）

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