加速新型城镇化的政策金融工具

转载于：北京立言金融与发展研究院 | 作者：立言研究院产业创新研究所课题组

在城镇化快速发展的过程中，除了传统实体经济发挥了巨大作用外，金融行业作为促进实体经济发展的催化剂，为城镇化建设提供了巨大的资金支持。金融的核心职能在于优化资源配置，新型城镇化的发展离不开金融支持，尤其是政策性金融支持。2020年8月开始，国家发改委先后发布《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》和《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》，通过发挥金融机构、企业以及投资者的力量，以制度、工具、业务等方面的金融支持多维度解决新型城镇化发展中的金融问题，从政策金融角度推动新型城镇化建设。

一、企业债的创新性探索——县城新型城镇化专项企业债券

2020年8月14日，国家发改委印发《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》，明确新型城镇化企业债券的发行主体、重点支持领域和支持性政策等相关内容，为县城补短板强弱项提供强力的政策金融支持，是政策金融助力新型城镇化发展的创新探索，能够有效带动金融市场服务工具的丰富、结构的优化完善，促进债券市场融资功能的发挥，将资金引导到符合国家发展战略重点支持的领域，有力拉动实体经济发展。

（一）县城新型城镇化建设专项企业债券是国家发改委2020年推出的企业债券创新品种。该债券由市场化运营的公司法人主体发行，募集资金用于符合《国家发展改革委关于加快开展县城 城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划﹝2020﹞831 号）、市场化自主经营、具有稳定持续经营性现金流的单体项目或综合性项目，以募投项目未来经营收入作为主要偿债来源。适用范围包括县城及县级市城区内（兼顾镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇、2015年以来“县改区”“市改区”形成的地级及以上城市市辖区）的县城新型城镇化建设项目。

县城新型城镇化专项企业债券的发行需满足以下条件：（1）专项企业债券发行人应具备健全且运行良好的组织机构，具有合理的资产负债结构和正常的现金流量，最近三年平均可分配利润足以支付债券一年的利息；（2）专项企业债券以募投项目未来经营收入作为主要偿债来源，其中，项目收费标准由政府部门定价的，地方政府价格主管部门应及时制定完善项目收费价格政策；（3）发行人应根据项目资金回流具体情况，科学合理设计债券发行方案，可灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式；（4）鼓励银行机构通过“债贷组合”方式，进行债券和贷款统筹管理；（5）省级发展改革委应就募投项目出具是否适用于本指引的专项意见。

（二）县城新型城镇化专项企业债券重点服务于县城公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效等领域，支持县城新型城镇化建设示范地区内主体信用评级优良的企业以自身信用发行本专项企业债券。主要支持领域包括：

1.县城产业平台公共配套设施。支持区位布局合理、要素集聚度高的产业平台（主要是中国开发区审核公告目录内的产业园区、各省份特色小镇创建名单内的特色小镇）公共配套设施建设项目，包括但不限于建设智能标准生产设施、技术研发转化设施、检验检测认证设施、职业技能培训设施、仓储集散回收设施和文化旅游体育设施。支持产业转型升级示范区内重点园区、县城产业转型升级示范园区公共配套设施建设项目。

2.县城新型基础设施。支持新一代信息基础设施建设项目，包括建设5G网络、物联网、车联网和骨干网扩容等。支持市政公用设施数字化改造项目，包括改造交通、公安和水电气热等领域终端系统等。支持大数据设施建设项目，包括建设集约化数据中心、供应链数字化平台和产业数字化平台等。支持网络安全防护体系建设项目。

3.县城其他基础设施。支持环境卫生设施建设项目，包括建设垃圾无害化资源化处理设施和污水集中处理设施等。支持市政公用设施建设项目，包括改造建设公共停车场和公路客运站等交通设施、水气热等管网设施。支持商贸流通设施建设项目，包括改造建设配送投递设施、冷链物流设施和农贸市场等。支持有一定收益的老旧小区改造项目。支持新型文旅商业消费聚集区公共配套设施建设项目。

（三）县城新型城镇化专项企业债券的支持政策

1.在偿债保障措施完善的前提下，允许使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金。用于项目建设部分的募集资金，可偿还前期已直接用于募投项目建设的银行贷款；

2.支持县城特别是县城新型城镇化建设示范地区内主体信用评级优良的企业，以自身信用发行本专项企业债券；

3.对已安排中央预算内投资和地方政府专项债券等资金的项目，优先支持项目实施主体发行企业债券，以支持募投项目所需资金的足额到位；

4.省级发展改革委在制定本省份县城城镇化补短板强弱项落实方案以及指导县城新型城镇化建设示范地区制定示范方案时，应统筹考虑项目资金、土地保障方式，加大本专项企业债券融资支持力度，协调新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，满足项目合理用地需求，保障项目落地实施；

5.市县级发展改革委加强项目谋划设计与储备，加快做好项目审批（核准、备案），推动有关部门和项目单位加快推进用地、 环评、选址、施工许可、征地拆迁等前期工作。

（四）县城新型城镇化建设专项企业债券与一般企业债券相比的产品优势

1.未对发行人提出具体量化指标约束。仅要求发行人具有合理的资产负债结构和正常的现金流量以及最近3年年均可分配利润足以支付债券1年利息。相较而言，发改委推出的其它专项企业债券的发行条件较为严格。

2.未要求债项评级必须在AA+及以上，也未要求设定增信。突破了“区县级平台发行企业债券债项评级需达到AA+及以上”的限制性条件，AA级区县级平台发行县城新型城镇化建设专项企业债券不再需要担保。

3.政策支持力度相对较好。和一般专项企业债券相比，新型城镇化专项企业债券的政策支持力度较好：一是优先支持已安排中央预算内投资和地方政府专项债券募集资金支持项目的实施主体发行新型城镇化专项企业债券；二是通过新增建设用地计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标分配等方式给予支持，实际上是允许通过出让部分土地使用权作为收益来源，确保项目募投收益可以覆盖项目总投资；三是发行主体没有明确限制在县级区域（仅要求募投项目位于县级区域）。

4.允许使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金。

（五）县城新型城镇化专项企业债券典型案例

截至目前，国家发改委共批准发行县城新型城镇化建设专项企业债券50只，主要分布在湖南、安徽、湖北、山东、浙江、重庆、四川、江西、贵州等12个省份，南方地区分布较多，占总数的比重达到88%，北方地区目前只有山东省发行5只、河南省发行1只（具体详见附件）。从各省份县城新型城镇化专项企业债券批准发行情况看，湖南省数量最多，达到14只，占总数的比重达到28%，其中宁乡经济技术开发区建设投资有限公司是目前唯一一个被两次批准发行县城新型城镇化建设专项企业债券的企业，发行总规模达到人民币31亿元；浙江省是批准发行数量仅次于湖南省的省份，批准发行数量为10只，其中，龙港市国有资本运营有限公司县城新型城镇化建设专项企业债券是全国首只发行的县城新型城镇化专项企业债券，发行规模为人民币20亿元。目前，全部经批准发行的县城新型城镇化专项企业债券的资金用途主要分为项目建设投入和补充营运资金，其中，湘乡市东山投资建设开发有限公司县城新型城镇化建设专项企业债券的4亿元发行资金全部用于湘乡经开区电子信息标准厂房建设项目。

1.国内首只新型城镇化建设专项企业债券——龙岗国资

2021年3月31日，龙港市国有资本运营有限公司（简称“龙港国资”）簿记发行2021年第一期龙港市国有资本运营有限公司县城新型城镇化建设专项债券（以下简称“21龙港债01”），是国家发改委2020年8月印发《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》（以下简称“发行指引”）之后，首只发行的县城新型城镇化专项债券。同时也是龙港国资首次在债券市场上进行发债。

21龙港债01的发行规模为10亿元，债券期限为7年（5+2），由温州市城市建设发展集团有限公司（主体信用评级为AAA）为债券提供不可撤销连带责任担保。21龙港债01的募集资金用途为龙港市智慧印艺小镇（一期）项目和补充流动资金。根据募集说明书披露的信息，智慧印艺小镇（一期）包括印艺智慧客厅项目、印艺产品智能交易中心项目、松阳路印艺时尚街区项目和研发孵化中心项目，项目收益来源于出租收入以及地下机动车停车位出租收入，满足发行指引的要求。

2.江苏省首只新型城镇化建设专项企业债券——靖江港口集团

2021年，江苏省靖江港口集团有限公司县城新型城镇化建设专项企业债券成功发行，成为江苏省首只获注册发行的县城新型城镇化建设专项企业债券，发行规模为11.6亿元，期限5年，主体评级AA+，债项评级AAA，发行利率为3.97%。

其中，债券募集资金中5.8亿元将主要用于建设高标准定制化厂房，承载航空智能柔性化生产试制平台、机器人智能焊接中心、航空零部件表面处理中心、航空零部件技术人员实训中心、创新创业服务中心等功能，5.8亿元将用于补充发行人营运资金。

3.多品种县城新型城镇化专项企业债券——宁乡经济技术开发区建设投资有限公司

2021年，宁乡经济技术开发区建设投资有限公司发行县城新型城镇化建设专项企业债券，该期债券分设两个品种，其中品种一为“2021年宁乡经济技术开发区建设投资有限公司县城新型城镇化建设专项公司债券（品种一）”，简称“21宁乡专项01”；品种二为“2021年宁乡经济技术开发区建设投资有限公司县城新型城镇化建设专项公司债券（品种二）”，简称“21宁乡专项02”。

该债券发行总规模为人民币15亿元，其中，品种一发行规模为人民币11亿元，包括基础发行额5.5亿元，弹性配售额5.5亿元，发行期限为7年期固定利率债券，由湖北省融资担保集团有限责任公司提供全额无条件不可撤销连带责任保；品种二发行规模为人民币4亿元，其中基础发行额为2亿元，弹性配售额为2亿元，发行期限为7年期固定利率债券，附第5年末发行人调整票面利率选择权及投资者回售选择权，品种二无担保。

该债券为实名制记账式债券，以簿记建档、集中配售的方式，通过中央国债登记结算有限责任公司的簿记建档场所和系统向机构投资者公开发行。债券面值100元，平价发行。

4.郓城县水浒城市建设置业有限公司县城新型城镇化建设专项企业债券

该企业是郓城县主要的基础设施投融资和建设主体，以工程代建收入为主，政府支持力度较大，公司业务涉及城市基础设施建设、保障房建设等，其中，工程代建收入为公司收入的主要来源。该企业县城新型城镇化专项企业债券募集资金8亿元，其中4亿元用于郓城县新动能产业园基础设施建设项目，为区域内重点支持的生物制药产业，4亿元用于补充营运资金。

其中，募投项目郓城县新动能产业园基础设施建设项目位于郓城县经济开发区，项目占地约311，651平方米（约467亩），总建筑面积385，700平方米，包括：2-3层产业园23栋，建筑面积262，200平方米；2层仓储用房3栋，建筑面积21，600平方米；17层办公科研楼2栋，建筑面积54，400平方米等建筑。项目总投资约7.82亿元，使用专项债资金4亿元。项目收入主要是标准化厂房出租收入、仓储出租收入、办公楼出租收入、餐厅、宿舍出租收入等。

5.桐庐县国有资本投资运营控股集团有限公司县城新型城镇化建设专项企业债券

桐庐控股集团是由桐庐县国有资产管理委员会（简称“桐庐县国资委”）出资组建的有限责任公司（国有独资）。该公司是桐庐县最核心的国有资产运营主体，经营范围包括国有产投资管理与运营及股权投资。公司业务涉及基础设施及安置房建设、水务、发电、安保、租赁等多个领域。

该公司经董事会和桐庐县国资委批准，于2021年发行总额为12亿元的企业债券，期限7年，附第五年年末发行人调整票面利率选择权和投资者回售选择权，募集资金用于募投项目建设、补充营运资金。其中，募集资金的7.75亿元用于桐庐县污水零直排区建设（城区部分）工程、桐庐综合客运枢纽（公路客运）工程（扣除酒店建设部分）和桐庐县千岛湖配水配套饮水工程项目投资建设；4.25亿元用于补充营运资金，满足业务发展需要。

二、长效信贷支持机制——新型城镇化信贷

2020年8月14日，为适应农民日益增加的到县城就业安家需求，围绕县城大中型固定资产投资项目，国家发改委联合国家开发银行、中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国光大银行等六大行发布《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》，按市场化原则建立健全政银企对接长效机制，发挥开发性政策性金融“当先导”功能和逆周期调节作用，调动商业性金融和工商资本积极性，下沉大银行服务重心，以融资促进投资、以投资提振消费，大力提升县城公共设施和服务能力，为实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供支撑。

（一）新型城镇化信贷重点聚焦县城及县级市城区，特别是120个县城新型城镇化建设示范地区，兼顾镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇、2015年以来“县改区”“市改区”形成的地级及以上城市市辖区，重点为县城产业平台公共配套设施建设项目、县城新型基础设施建设项目、县城其他基础设施建设项目提供信贷支持，具体包括：

1.县城产业平台公共配套设施。支持区位布局合理、要素集聚度高的产业平台（主要是中国开发区审核公告目录内的产业园区、各省份特色小镇创建名单内的特色小镇）公共配套设施建设项目，包括但不限于建设智能标准生产设施、技术研发转化设施、检验检测认证设施、职业技能培训设施、仓储集散回收设施和文化旅游体育设施等。支持产业转型升级示范区内重点园区、县城产业转型升级示范园区公共配套设施建设项目。

2.县城新型基础设施。支持新一代信息基础设施建设项目，包括建设5G网络、物联网、车联网和骨干网扩容等。支持市政公用设施数字化改造项目，包括改造交通、公安和水电气热等领域终端系统等。支持大数据设施建设项目，包括建设集约化数据中心、供应链数字化平台和产业数字化平台等。支持网络安全防护体系建设项目。

3.县城其他基础设施。支持环境卫生设施建设项目，包括建设垃圾无害化资源化处理设施和污水集中处理设施等。支持市政公用设施建设项目，包括改造建设公共停车场和公路客运站等交通设施、水气热等管网设施以及改造老旧小区。支持商贸流通设施建设项目，包括改造建设配送投递设施、冷链物流设施和农贸市场等。支持商业步行街和特色街区等消费集聚区公共配套设施建设项目，以及游客集散中心、体育公园等。

（二）新型城镇化信贷分别对建设项目和借款人提出条件要求：

对建设项目：要求项目符合县城城镇化补短板强弱项的政策导向，依规履行固定资产投资项目审批（核准、备案）、用地、环评等前期工作。项目具有稳定的经营性现金流或其他可靠的偿债资金来源，未来经营收入或借款人其他收入可覆盖贷款本息。项目资本金不低于国家规定的最低比例标准，资本金来源符合国家有关规定，并同比例或先于贷款到位。项目符合所申请贷款银行的其他贷款条件。

对借款人：要求借款人为经市场监管部门核准登记、实行独立核算的企业法人，经事业单位登记管理机关核准登记的公益二类或经营类事业法人，以及国家规定可作为借款人的其他经济组织。借款人具有承担新型城镇化建设项目投资运营的相关资质和能力，具备财务可持续能力，具有良好信用状况。借款人符合所申请贷款银行的其他准入条件。

（三）新型城镇化信贷的相关配套性政策支持

1.安排专项信贷额度。六家银行总行每年分别安排一定规模的信贷额度，专项用于支持县城城镇化补短板强弱项项目。制定专项信贷支持细则，细化提出目标任务、信贷条件、信贷政策和组织实施方式。适时研究优化绩效考核评价体系，对支持县城城镇化补短板强弱项项目较多的省级分行给予奖励。

2.实行优惠信贷政策。六家银行参考贷款市场报价利率（LPR），对县城城镇化补短板强弱项项目贷款执行优惠利率。按照项目实际需要，给予原则上不超过20年的中长期贷款。综合运用借款人不动产抵押、动产质押以及在建项目资产抵押、收费权质押等担保方式。开辟绿色办贷通道，优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放。对借款人综合实力较强、贷款需求较大、投资回报周期较长的项目，发挥六家银行业务互促、优势互补的效用，通过银团贷款方式予以协同支持。

3.加强财政性资金支持。对符合条件的项目，可通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，优先安排财政性资金或地方政府专项债券，以促进项目的经营性现金流与贷款条件相匹配。各地区通过提高地方政府专项债券作为项目资本金比例等方式，加强与六家银行信贷投放的配套衔接。有条件市县可成立政策性风险补偿基金或担保公司，为借款人融资提供增信服务。

附件：

表 县城新型城镇化专项企业债券

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