市场规模3.7万亿，中办国办发文培育文旅专业功能县城

第3530期文化产业评论

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》）。《意见》提出，将支持具有资源、交通等优势的县城发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。此外，《意见》涉及到文旅领域还包括增强县城文旅产业支撑能力、完善文旅消费基础设施、守住历史文化根脉等内容。

作者| 小军哥（文化产业评论作者团、三川汇文旅体研究院研究员）

编审| 时光

编辑| 半岛

来源| 文化产业评论

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，是扩大内需的重要引擎，也是人民美好生活的重要保障。近年来，各级提的最多的是城市和乡村，夹在中间的县城，仅是在非政府机构开展的“百强县”评选或调研的时候会被偶尔提起。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），全面系统提出了县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式，这些部署对推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。

特别值得注意的是，在《意见》安排部署的分类引导县城发展方向、培育发展特色优势产业、完善市政设施体系、强化公共服务供给、加强历史文化和生态保护等7项重点任务中，直接或间接涉及文化旅游领域的任务就多达10余项（详见下表）。今天，文化产业评论（ID：whcypl）将对此进行重点解析……

培育文化旅游专业功能县城

据公开数据显示，截至2021年底，我国大陆共1472个县城（含1301个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区），另有977个市辖区、394个县级市，合计2843个县级区划。

其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

《意见》提出，要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。将加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。

在培育专业功能县城上，《意见》提出，将支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。

据文化产业评论（ID：whcypl）梳理，截至目前，国务院共批准141处国家历史文化名城。其中，直辖市共4个，约占总数的3.0%；省会城市/副省级城市共19个，占总数的13.5%；地级市共72个，占总数的51.1%；县（县级市、区）共46个，占总数的32.6%。

从县级城市46个名城数量来看（详见下表），数量最多的是江苏、安徽、山东和云南等省份，分别有5个以上；其次是山西、河南、河北、四川、新疆等省县级城市名城分布均在2个以上；而宁夏、辽宁、青海、内蒙古、黑龙江等省份名城分布较少。由此可见，县域文化资源，主要集中在华东（长江中下游）和西南地区。

根据竞争力智库、中国经济导报社等机构联合发布《中国县域旅游竞争力报告2021》显示，2021中国旅游百强县市平均实现旅游总收入156.16亿元，恢复至疫情前的76.5%；平均接待游客1530.48万人次，恢复至疫情前的79.3%；游客人均单次消费1020元；旅游总收入与县域地区生产总值之比平均为60.3%。

据文化产业评论（ID：whcypl）了解，中国县域旅游竞争力评价对象为全国1871个县域（不含县级市辖区），旅游竞争力评价体系包含中国县域旅游综合竞争力评价体系和中国县域旅游发展潜力评价体系。

其中，县域旅游综合竞争力评价主要考察县域旅游资源富集度、旅游经济活跃度、旅游设施完善度、生态环境优势度、政府推动实效度、旅游品牌美誉度等6个方面，6个分项指数集成竞争力指数，竞争力指数前100名即为旅游百强县市。

与此同时，中国县域旅游发展潜力评价主要考察县域资源开发潜力、市场扩张潜力、基础支撑潜力、政府推动潜力等4个方面，4个分项指数集成发展潜力指数，发展潜力指数前100名即为中国旅游潜力百强县市。

此外，文化产业评论（ID：whcypl）对比2021年度国内旅游数据发现，2021年，国内旅游收入（旅游总消费）2.92万亿元，比上年同期增加0.69万亿元，增长31.0%，恢复到2019年的51.0%。其中，2021中国旅游百强县市实现旅游总收入约1.56万亿，占全国市场的53.4%。

综合所述，县域文旅产业是我国文化和旅游经济体系的重要组成部分，也是新发展格局中文旅资源最丰富、市场潜力最大、韧性最强的板块。特别是2020年疫情发生以来，随着短途游、周边游、近郊游广泛兴起为县域旅游产业复苏注入了新活力。

因此，文化产业评论（ID：whcypl）认为，在《意见》的驱动下，未来一个时期，培育和建设文化旅游专业功能县城，将成为各地推动县域经济高质量发展的重要增长极。

县域文旅产业利好政策叠加

除了分类引导县城发展方向，培育文化旅游专业功能县城这个突出亮点外，《意见》就培育发展县城特色优势产业、优化县城市政设施体系、强化县城公共服务供给、加强历史文化保护传承、深化体制机制创新等重点任务进行了部署。其中，多项直接或间接涉及文化旅游领域。

三个方面利好文旅产业

在培育发展县城特色优势产业方面，《意见》就打造支撑新业态、发展新型消费集聚区、提升产业平台功能、完善消费基础设施上等领域，提出了三个方面具体任务。

一是增强产业支撑能力。《意见》提出，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，根据文化旅游资源禀赋，培育文化体验、休闲度假、特色民宿、养生养老等产业。这意味着，这“四大”业态将成为未来文旅功能县城投资的重点。

△河南武修县精品民宿云上院子（图源：河南日报）

二是提升产业平台功能。《意见》提出，依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台，引导县域产业集中集聚发展。支持符合条件的县城建设产业转型升级示范园区。下一步，文化和旅游产业园区或将迎来更多利好政策。

三是完善消费基础设施。《意见》提出，将改造提升百货商场、大型卖场、特色商业街，发展新型消费集聚区；完善游客服务中心、旅游道路、旅游厕所等配套设施。可以预见，下一步，将会扩大省级文旅消费示范、试点县城创建工作，增加文旅消费配套项目建设比重。

△山东省《关于公布第一批省级文化和旅游消费示范、 试点县（市、区）名单的通知》（图源： 舜网）

推动文化事业协调发展

同样，值得关注的是，《意见》就加强历史文化和生态保护,以及强化县城公共服务供给，优化文化体育设施等方面进行了专门部署。

一是传承延续历史文脉。《意见》要求，各级要保护历史文化名城名镇和历史文化街区，保留历史肌理、空间尺度、景观环境；加强革命文物、红色遗址、文化遗产保护，活化利用历史建筑和工业遗产；推动非物质文化遗产融入县城建设。这些政策措施，对在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产具有重要意义。

△2021年9月中办、国办印发 《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》截图

二是严禁拆真建假。《意见》要求，鼓励建筑设计传承创新，禁止拆真建假、以假乱真，严禁随意拆除老建筑、大规模迁移砍伐老树，严禁侵占风景名胜区内土地。体现了高层着力解决城乡建设中历史建筑屡遭破坏、拆除等突出问题的正确导向，为推进以县城为重要载体的城镇化建设划出了红线。

2019年6月，文化产业评论（ID：whcypl）曾围绕历史文化名城名镇保护存在的大拆大建、造假古董、长期投入不足、缺乏保护的意识等问题进行了专题调研（），曝光了个别城市“大拆大建”等典型案例，至今仍然令人警醒。5月8日，浙江诸暨又爆出地方政府未经文物部门同意，不顾文物部门的干预和群众的劝阻，强行破坏革命烈士俞秀松故居历史风貌的新闻，引人叹息。

△2019年3月住房和城乡建设部、国家文物局联合发文，对韩城市、聊城市、大同市、洛阳市和哈尔滨市等5地进行通报批评

三是强化公共服务供给。《意见》还提出，根据需要完善公共图书馆、文化馆、博物馆等场馆功能，发展智慧广电平台和融媒体中心，完善应急广播体系。建设全民健身中心、公共体育场、健身步道、社会足球场地、户外运动公共服务设施。有序建设体育公园，打造绿色便捷的居民健身新载体。

据上分析，《意见》进一步强化了县域文化、文物、非遗、广电和体育等事业可持续发展重要性，为事业与产业深度融合发展奠定了良好的生态基础。

深化体制机制创新

《意见》还着眼破解县城建设的重点难点问题，从完善人口、资金、土地等体制机制入手，为县城建设提供了一揽子政策保障和措施。

一是健全农业转移人口市民化机制。全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁；确保新落户人口与县城居民享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。这项政策，将让县域营商环境得到全面提升，更加有利招商引资。

二是建立多元可持续的投融资机制。《意见》提出，对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。这些支持措施，对促进县域文旅产业发展将起到有力的推动作用。

三是建立集约高效的建设用地利用机制。《意见》提出，将加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标。推广节地型、紧凑式高效开发模式，规范建设用地二级市场。稳妥开发低丘缓坡地，合理确定开发用途、规模、布局和项目用地准入门槛。

结语

古人言：“郡县治，天下安”。作为我国城镇体系的重要组成部分，县城联城结乡、承上启下，在我国经济社会发展中发挥着重要的作用。截至2021年底，我国共有1472个县城（不含977个市辖区）、394个县级市，文化产业评论（ID：whcypl）按照每个县城年均实现文旅总收入20亿元保守测算，县域文旅市场规模达到3.7万亿。

然而，我国县城数量大、类型多，自然禀赋和发展路径也各不相同，无论是建设先进制造专业功能县城，还是培育文化旅游专业功能县城，都必须充分尊重县城发展规律，立足资源优势、区位条件、产业基础、承载能力合理功能定位和专业类型。

结合前文分析，文化产业评论（ID：whcypl）认为，推动县城文旅产业高质量发展，应坚持“一县一策”“城镇一体”的原则，客观评估资源禀赋、找准发展战略定位、加强专项规划引领、强化文化产业赋能、创新项目投资运营机制，切实形成县城与中心镇、中心村功能衔接的产业结构和良性循环。

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