赛迪观点：日本对DARPA模式的本土化改造及启示

DARPA（美国国防高级研究计划局）模式是美国国防部在重大研发创新项目中形成的知名管理模式，数十年来在全球久负盛名。日本政府引入和改造该模式，推行ImPACT计划（颠覆性技术创新计划），取得了积极成效。赛迪研究院规划研究所总结了DARPA模式的核心要点，分析了日本吸收改造该模式、推行ImPACT计划的主要内容，并在此基础上提出，我国在产业创新项目管理上，可适当地引入项目经理人制度，探索保护性“免责清单”，实行“阶梯式”弹性资助。

一、美国DARPA模式及其核心要点

美国国防高级研究计划局（以下简称DARPA）是美国国防部属下的行政机构，成立于1958年，专注于国防安全领域突破性技术的研发资助和项目管理。创建60余年来，DARPA用较少的国防预算资金（2021年DARPA预算总额35.66亿美元，仅占美国国防预算的0.5%。），促成了很多伟大的科技创新，支撑美国在科技、军事等领域能够始终保持全球领先地位。同时，它也成功创造了以其机构命名的DARPA模式，这一模式源自和应用于重大的、具有颠覆性的科技和产业研发项目，在管理方式上形成了一系列具体的、具有普适性的制度化和程式化做法，对一般性的产业创新管理也有借鉴作用。其要点主要有：

组织机构扁平化。DARPA从上到下只有局长—办公室主管—项目经理３个层级，权责清晰。截至2020年6月，仅设6个技术办公室、5个职能办公室。而且，可根据长期战略需要调整技术办公室的设置及研究方向，精简高效、灵活易变。

实行项目经理人制度。DARPA项目经理由办公室主管选聘，都是专业背景多元、综合能力突出的人才。项目经理任期３-５年，旨在避免产生思维定式和官僚化环境。项目经理权限较大，可全权负责研究项目的甄选、团队成员招募、技术细节管理等，有做出重大决定与自主支配项目经费的权力。

鼓励冒险和机制化纠错。DARPA将容错纠错理念贯穿于项目管理的全过程。一方面，以“敢于冒险，允许失败”为重要准则，遴选项目和奖励相关人员。另一方面，建立项目分阶段投入、方案动态调整和及时中止等机制，分类投资与分散投资相结合，实现了容错和及时纠错，全面降低研发风险。

实行高薪酬激励机制。DARPA为项目经理提供了具有较强竞争力的薪酬。据多个招聘网站显示，DARPA公开招募项目经理的年薪在13.6-16.8万美元之间，在全美科研人员中处于中等偏上水平。

二、日本ImPACT计划对DARPA模式的扬弃式改造

20世纪90年代，日本经济陷入“失去的20年”，人口老龄化、产业创新能力不足等问题困扰着经济转型发展。为积极应对，日本政府借鉴DARPA模式，于2013年推行ImPACT计划（颠覆性技术创新计划），旨在支持具有挑战性、高风险性的创新活动。ImPACT计划承袭了DARPA模式的主要组织方式，但在适应国情方面有所改良，主要体现为“三个更加”。

在项目目标上，更加注重能带来经济社会深刻变革的颠覆性创新。与美国DARPA专注于国防军工高技术领域不同，ImPACT计划目标是将日本建设成为世界上最具创新友好型的国家，在项目目标上有三个鲜明特征。一是科学设立颠覆性研究方向。ImPACT计划支持的是具有颠覆性的、能够对未来产业发展、经济增长和社会发展带来革命性影响的项目。目前主要聚焦五大研究主题，即制造能力提升、建设节能环保社会、建设超越信息网络的高度功能化社会、在少子高龄化社会中提供世界上最宜居的生活环境、减轻各类灾害影响。二是严格把关具体项目遴选。对于每个颠覆性研究方向，公开募集该领域的选题，最终选题将经历多次书面审查以及面试审查，以确保优中选优。在前两次公开募集活动中，共有256个项目提交了申请，最终通过审查的仅有16项。三是定期开展评估以确保方向不偏。有关部门会定期对项目实施情况进行评估，评估标准主要包括：是否带来革新性研究成果，有无新颖的想法，是否制定了恰当的战略路线图，是否与产业界进行合作等。

▲数据来源：日本《革新的研究开发推进程序（imPACT）结题评价报告书》

在项目实施上，更加注重发挥项目经理在计划管理中的核心作用。ImPACT计划效仿DARPA，采取项目经理人制度，但日本ImPACT的项目经理权限更大，是整个研究项目的领导者和组织者。一是有权做出重大决策。在五大研究主题之下，项目经理能够自主设定选题；对于选中的项目，项目经理可根据实际情况，灵活决定加快、减慢、暂停甚至转变研究方向等。对于事先未明确的知识产权问题，项目经理有权决定有关知识产权的归属和利益分配。二是有权组织项目团队。项目经理有权确定项目团队的组成、各机构承担的研究课题和时间、各机构的经费额度等，有权向上级决策机构提出申请，将境外机构或与经理有直接关联的机构纳入项目团队。三是有权决定经费分配。ImPACT每个项目经费平均为30-50亿日元，项目经理有权确定每个研究机构的经费额度，有权调整年度内研究经费额度。同时，项目经费中还单独列支了项目经理本人和辅助项目经理的团队费用，以保证工作顺利开展。

▲数据来源：日本《革新的研究开发推进程序（imPACT）结题评价报告书》

在项目机制上，更加注重发挥政府机构在计划管理中的引导作用。与DARPA不同，ImPACT计划由日本科技政策委员会（CSTP）牵头，级别更高。CSTP下设的ImPACT计划委员会负责具体实施，主要包括以下方面。一是加强战略投向引导。CSTP指导有关政府官员、专家组，综合考虑技术颠覆性、对经济社会发展是否有重要意义，经过充分研究与讨论，最终确定研究主题。二是科学选聘项目经理。由专家组面试应聘人员，推荐项目经理名单，并提交ImPACT计划委员会，后者根据专家意见形成系统的项目经理建议，提交CSTP并由CSTP最终确定项目经理人选。三是设立联络员制度。专家组会为每个项目经理指派相关专家作为专门联络员，联络员负责了解项目进展，为项目经理提供咨询建议。同时，联络员和委员会还可协调政府相关部门，为项目经理提供政府采购、融资等方面的政策支持。

ImPACT计划自实行以来取得了良好成效，形成了大量论文和专利成果，推动了部分颠覆性技术的研发。比如，伊藤项目开创性地研制出了轻量且柔软的硬质聚合物，轮胎磨损速度降低60%，在酰胺树脂的断裂伸长度上性能提升了10倍。佐野项目成功开发出可自由携带的全球最小、输出密度最高的超小型功率激光。宫田项目成功开发了基于新测量原理的传感器，这是融合了物质科学和AI等技术的独创性和先驱性研究成果。

三、借鉴与建议

DARPA模式的普适性表现在它不仅可应用于国家重大科研计划项目等领域，其体现的理念、开创的制度等，也适用于一般性技术和产业创新项目管理。我们可借鉴美国的DARPA模式，同时吸收日本改造该模式的经验，从制度性、流程性等层面入手，推动改进项目、计划、专项的组织管理方式。

在“揭榜挂帅”中试行项目经理人制度。目前，政府支持的创新和产业化项目主要采取编制指南、公开发榜、竞争揭榜、挂帅实施方式，对项目负责人资格也有要求，但存在项目负责人自主性小、管理能力弱等问题。为此，应结合实施“揭榜挂帅”，试行项目经理人制度，真正做实项目经理的“权责利”。一是把好遴选关。实行“团队揭榜+经理挂帅”，单独设置项目经理遴选标准，突出领军人物的综合能力要求，选出具有多元背景的顶尖项目管理人才。二是把好聘用关。实行项目经理聘用制和任期制，单独签订个人聘用协议，明确项目经理的“权责利”清单，特别要抓大放小、大胆赋权、提高自主性，试行支持经费“包干制”。三是把好监督关。实行个人问责制、项目信息公开制，对项目经理的权力进行制约；建立两套考核评价体系，实行个人与项目“平

行考核”，督促项目经理履行勤勉尽责义务。

在容错机制中探索保护性“免责清单”。信任自治、鼓励冒险、合理容败是DARPA模式被广泛推崇的极其重要的方面 。我国在科研和产业化项目的容错纠错方面已有所探索并取得了一定的进步，但对创新者、“领头羊”的保护仍有不足。为此，应以保护项目经理人为重点，探索实行“容败免责清单”制度。一是落实法律保障，“原始记录能够证明承担探索性强、风险高的科学技术研究开发项目的科学技术人员已经履行了勤勉尽责义务仍不能完成该项目的，给予宽容。”二是建立免责清单，研究制定对容败免责的一般性规定。对具体的科研和产业化项目，主管部门与有关专家、项目团队应进行共同研究，有针对性地建立“一项一单”。三是加强同行评议，对于原始记录不完备、免责清单未涵盖、失败因素难判断等失败类项目，主管部门应组织同行专家进行评议，由“创新共同体”研究并给出问责或免责建议。

在支持方式上实行“阶梯式”弹性资助。为防止政府对资助项目失控，必须早期识别和规避失败风险，通过具体的制度安排，加强项目全过程监管评估。为此，应按照研发和产业化规律，推广实行阶梯式、弹性化资助支持方式。一是界定项目进展阶段。结合技术成熟度分级方法，综合考虑项目实际，定期组织开展分期评估；明确政府资金支持范围，重点支持小试、中试等产业化“先期技术开发”阶段。二是第三方独立评估。组织专业化第三方机构，从技术、产业化、管理、财务等方面，开展项目中期成果评估，提出资金支持建议，为制定后阶段支持方案提供依据。三是进行阶梯式弹性资助。按阶段分配和下拨支持资金，对于前期执行较好、成效显著的项目，可适当提高后期支持资金比例，反之则考虑缩减支持比例，直至中止项目、停止资助。

作者丨赛迪智库

编辑丨办公室