专家研讨丨如何破解基层“多干多错陷阱”

基层是国家治理和服务人民群众的“最后一公里”，也是疏导各种利益矛盾冲突、化解各种社会治理风险的桥头堡。把基层治理这篇文章做好了，才能为国家治理体系和治理能力现代化建设提供坚实保障。当前，基层干部中存在着“能者多劳、庸者逍遥”的现象，这对我们的社会主义现代化事业极其有害。

中国社会科学院大学国家治理现代化与社会组织研究中心主任徐明认为，只有不断建立健全科学合理的基层干部管理制度，方能破解和治理基层“能者多劳陷阱”，更好激励基层干部担当作为，为建设中国特色的社会主义现代化事业提供坚强的组织保证。西北大学公共管理学院教授翟绍果认为，只有为基层干部创设良好的能力提升条件、动机强化条件以及容错的制度环境条件，才能实现基层干部“能”担当作为、“想”担当作为和“敢”担当作为，才可以从根本上提升基层干部工作过程中的积极性、主动性、创造性。

如何破解基层“能者多劳陷阱”？

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用“劳有所值”破解“鞭打快牛陷阱”。做到“能者多劳”，关键是看“多劳”是不是创造了价值。基层应加强精神荣誉的认可和宣传，让“能者”感到“劳有所值”。

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用“多劳多得”破解“白劳苦劳陷阱”。一方面，要充分发挥制度体系的作用，让“多劳”的“能者”多得；另一方面，要把对基层干部的关心爱护体现在实处。

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用“容错免责”破解“多干多错陷阱”。切实发挥容错免责机制的作用，用“容错免责”破解“多干多错陷阱”；坚持实事求是、宽容免责原则，对工作中出现的过错进行甄别，做好“三个区分”。

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用“适度多劳”破解“过度多劳陷阱”。要正确认识到人的体力和精力是有限的，科学合理安排工作量、合理设置任务时间；对于明显超出自己能力等界限的工作，学会说“不”；切实落实休假体检制度，为基层干部的身心健康保驾护航。

力促基层干部担当作为的实现路径是什么？

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提升基层干部能力水平。能力是前提条件，促进基层干部担当作为。首先必须为基层干部赋“能”，为其建立完善的动态学习和培训机制；其次，建立健全有利于各类人才向基层流动的政策支持体系，提升基层干部队伍整体能力水平。

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强化基层干部动机激励。就外在动机激励层面而言，要完善基层干部流动机制、完善基层干部考评机制；就内在动机而言，要营造有利于培育基层干部公共服务动机的环境，强化其公共服务动机水平。

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建立基层干部容错机制。鉴于部分基层干部“能”担当作为、“想”担当作为，却因责任风险而不“敢”担当作为的情况，必须建立健全基层干部容错机制，制定落实办法，以容错机制促进广大基层干部担当作为、干事创业，为敢担当、善作为的广大基层干部提供有力的制度支撑。

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何以破除“多干多错陷阱”

（一）基层“能者多劳陷阱”的表现及危害

1、“鞭打快牛陷阱”使基层浪费人力，助长功利和投机

其一，“看着谁好用就一直用谁，看着谁放心就把工作都交给谁”，经济学称之为“鞭打快牛”。而一旦被贴上“快牛”的标签，则极容易在领导和同事的心目中形成路径依赖，并不断地被“鞭打”。虽然“能者”的潜能得到不断激发，可是另一部分人员却被“闲置”，实质上导致了基层的人力资源浪费。

其二，被冠以“能者”的基层干部在领导和同事“信任”的目光下，不得不承担本不是其工作职责范围的工作。

2、“白劳苦劳陷阱”弱化、虚化基层干部管理制度的作用

其一，不对等的使用和评价，会对基层的管理制度，尤其是干部选任制度造成负面影响。“优者上，平者让，庸者下”的干部选任原则得不到落实和体现，“能者”陷入“白劳苦劳陷阱”。

其二，分配给“能者”的工作任务以临时性、突发性工作为主，任务大多不在其工作责任范围中，缺少明确的、可衡量、互通的绩效评价机制。

其三，“能者多劳”的现象本身说明了基层干部管理制度的不完善。不合理、不科学的工作任务分解以及由此引发的考核评价、干部选任等方面问题，不仅会伤害干部自身，更会弱化、虚化基层干部管理制度的作用，影响其权威性。

3、“多干多错陷阱”使干部无所适从，偏离基层工作导向

其一，在评先评优中，多干的“能者”并不比少干或者不干者有更大的优势，甚至有可能因为在比较重要的工作中出错，而被“一票出局”。

其二，“能者”通常心怀抱负，但可能因“多干多错”而“吃力不讨好”。时间久了，“能者”便意识到自持“庸者”的好处，没了“冲劲”，久而久之，基层组织中将无尽心尽力者，整体工作效能下滑。

4、“过度多劳陷阱”危害基层干部的身心健康，阻碍其职业发展

其一，人的体力、能力和精力都是有规律以及极限的，长时间无休止的工作，得不到适当的休息，就有可能突破人体极限，最终掉入“过度多劳陷阱”。

其二，“多劳”一旦走向“过劳”，就会走向事物的反面。这几年，因为“过劳”导致的猝死情况不在少数，在为他们英年早逝而扼腕叹息的同时，也应引起各级领导的重视。

其三，没有回报的“多劳”不仅伤身，而且伤心累心。基于成本的考量，组织更愿意让成员承担更多的权责，进而做更多的事。然而这种一厢情愿的“马儿少吃草，马儿还得跑得快”的思维是不符合客观规律的，也是不可持续的。

其四，“过度多劳陷阱”会阻碍“能者”的职业发展。很多“能者”因为超越自身极限的“过劳”而难以有时间和机会提升自身能力和水平。长此以往，势必会影响其以后的职业发展。

（二）基层“能者多劳陷阱”的破解和治理

1、用“劳有所值”破解“鞭打快牛陷阱”

做到“能者多劳”，关键是看“多劳”是不是创造了价值，也就是“能者”是不是“劳有所值”，这些辛苦劳动是否真正造福了百姓，给干部带来了成就感。所以，基层应加强精神荣誉的认可和宣传，将这类干部选树为“能者”的典型，在“多劳”之后能够赢得单位的认可、同事的尊重，即使得到的物质待遇不多，也会让“能者”感到“劳有所值”。

2、用“多劳多得”破解“白劳苦劳陷阱”

一是科学地制定和完善工作岗位职责、绩效考核办法、干部选任制度等组织管理制度体系。充分发挥制度体系的作用，在薪酬、个人发展等方面让“多劳”的“能者”多得，使其得到的报酬与其付出的努力相匹配。

二是把对基层干部的关心爱护体现在实处。在关心关爱上让“多劳”的“能者”多得，对“多劳”的“能者”给予肯定，对其多加油鼓劲，少求全责备，在思想上为其充满“电”，让其感受到温暖，感受到自身努力工作的价值所在，促其走出“白劳苦劳陷阱”。

3、用“容错免责”破解“多干多错陷阱”

一要健全完善容错纠错机制。“多劳能者”承担了多重工作任务，担当了多重责任，在繁杂的工作下出错在所难免，如果不加甄别地批评或问责，不仅严重打击其积极性，更会让其因委屈而沉沦。所以，应切实发挥容错免责机制的作用，用“容错免责”破解“多干多错陷阱”。

二要坚持实事求是、宽容免责原则，对工作中出现的过错进行甄别，做好“三个区分”，在此基础上，对主观故意造成的过错绝不姑息，按规定进行问责处理。对工作失误或者客观原因造成的过程就要进行“豁免”，莫让“多劳”的“能者”受委屈。只有如此才能让基层干部始终保持信心，也能让更多的人敢于主动担当，敢于成为“多劳能者”。

4、用“适度多劳”破解“过度多劳陷阱”

首先，“多劳”应该有边界。“能者”虽然有能力，也需要领导的支持和同事们的协同，也需要资源、人力、财力等的帮助和工作思路上的指导。也需要科学合理地安排工作量、合理地设置任务时间。要用“适度多劳”来破解“过度多劳陷阱”。

其次，“能者”也要学会说“不”。对于明显超出自己能力、体力、精力等界限的工作，对于明显是其他人的工作范围但却推诿的工作，对于明知时间任务过紧而肯定无法保质保量的工作应坚持实事求是原则，据理力争。

最后，切实落实休假体检制度，为基层干部的身心健康保驾护航。对于一些基层单位的“5+2，白加黑”制度，应持谨慎态度，从人的身体发展的客观规律入手，切实落实基层干部休息休假制度、体检制度，也可以适当开展心理健康知识讲座，对工作压力过大导致的心理问题，应多给予关心理解，并适时安排心理医生的介入治疗。

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何以力促基层干部担当作为

（一）基层干部不担当作为的原因分析

1、能力水平：基层干部何以不“能”担当作为

当前，社会发展日新月异，新技术、新经济、新业态不断涌现，我们已经进入了高度复杂性、高度不确定性的时代，公共事务的复杂性使得按部就班、机械执行的基层工作方式不再具备有效性。新的时代环境对于基层干部的信息技术应用能力、社会风险防控能力、运用法治方式工作的能力、调查研究能力、持续政策学习的能力等要求越来越高。然而，部分基层干部由于年龄结构老化、缺乏持续跟进学习、知识结构缺陷、知识内容陈旧等问题，其能力素质已经与时代的要求产生了一定程度的偏离。与此同时，基层干工作直接面向群众，基层工作事务杂、问题难、矛盾多，对于基层干部驾驭局面能力、矛盾纠纷调处能力等具有较高的要求，导致他们难以在新的时代环境要求下急流勇进、担当作为。

2、职业倦怠：基层干部何以不“想”担当作为

职业倦怠直接表现为工作过程中按部就班，得过且过，工作情绪衰竭，态度消沉，对于职业认同降低，工作行为消极，缺乏干事创业的积极性、主动性、创造性，不想担当作为。大量研究表明，干部职业倦怠程度与其在整个行政体系中的位阶呈反比关系。县、乡的基层干部处于行政体系中的最前端，“上面千条线，下面一根针”，他们不仅要发展地方经济，为一方群众谋致富，还要维护一方社会稳定，加之工作任务普遍存在“层层加码”现象，他们承担着沉重的工作负荷，是职业倦怠的高发群体。工作内容上的千篇一律、工作程序的繁文缛节、理想与现实之间的落差、政治晋升无望等问题也会引发职业倦怠。

3、责任风险：基层干部何以不“敢”担当作为

基层干部担当作为意味着在面临困难时，迎难而上，主动在真抓实干中促进改革创新，这也意味着他们在冒险试错、自由裁量，面临着较强的不确定性、更大的追责问责和受到惩处风险。尽管党的十九大报告已明确提出“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”，但在基层干部管理过程中尚未从细节上落实。尤其是对于缺乏经验的年轻基层干部而言，他们更倾向于采取审慎的中立态度, 宁可不为，也不可犯错，将责任风险最小化作为工作中的行为准则。

责任风险无疑会遏制基层干部担当作为和开拓创新精神，最终对基层治理造成系统性冲击，导致基层政府创新效率的耗散和公共服务质量的下降。

（二）力促基层干部担当作为的实现路径

1、提升基层干部能力水平

首先必须为基层干部赋“能”，为其建立完善的动态学习和培训机制，通过适应性的学习和培训，强化基层干部队伍建设，提升担当作为的胜任力。实施“精准”学习，补齐能力短板，在学习中锻造过硬本领，全方位提升基层干部担当作为能力；此外，建立健全有利于各类人才向基层流动的政策支持体系，有序推进基层干部高学历化，加大高学历人才向基层流动的激励措施，有计划地选派县级以上机关有发展潜力的年轻干部到基层任职、挂职，依托选调等形式为基层干部队伍选配年轻人员，优化人员年龄结构，提升基层干部队伍整体能力水平。

2、强化基层干部动机激励

就外在动机激励层面而言，要完善基层干部流动机制，体现能者上、庸者下的用人导向，让担当作为的基层干部有“奔头”，最大限度激发其活力。要完善基层干部考评机制，基层干部与公众具有天然的接近性，公众对基层干部的优劣感知也最为真切，因而须提高群众评价在基层干部考评中的权重，因地制宜在基层推广实施“万人评议”“公述民评”“政务服务好差评”等模式，同时引入第三方评议，提高考评的专业性和科学性，强化基层干部担当作为积极主动性。

就内在动机而言，通过减少繁文缛节、为基层减负、建立合理且清晰的绩效目标、加大对基层干部的精神关怀力度、校准基层工资水平等途径，营造有利于培育基层干部公共服务动机的环境，强化其公共服务动机水平，激励基层干部竭诚为民众福祉奉献，提升其公共服务精神，使其受到对公共服务的崇高道德兴趣和内在道德感的驱动，促进基层干部真正从内心深处“想”担当作为。

3、建立基层干部容错机制

必须明确容错内容，细化容错的情形、对象、范围、条件，划清失误与失职、敢为与乱为、为公与徇私的界限，坚持具体问题具体分析，辩证对待基层干部在干事创业中的失误和偏差。对在推进改革或创新工作方式中因缺乏经验、先行先试出现的失误、尚无明确限制的探索性试验中的失误，以及为推动发展的无意过失应不予问责或者免予问责。必须明确容错审察主体，各级基层党委、政府和纪检监察机关、组织人事部门等，应负起容错的主体责任，把握容错界限，严格进行监督，对符合容错情形的基层干部应及时执行容错程序，及时澄清正名，营造担当干事容错的浓厚氛围。

文章来源：《国家治理》周刊2021年7月第3期（作者：中国社会科学院大学国家治理现代化与社会组织研究中心主任 徐明）

《国家治理》周刊2021年7月第3期（作者：西北大学公共管理学院教授 翟绍果）

原文责编：程静静 / 周素丽 ；蔡圣楠

新媒体责编：张凡

视觉：王洋

（图片来自网络）