2020年7月13日，在江西省九江市柴桑区江洲镇长江北堤蔡州村责任段，空军某部驻浔部队官兵在加固子坝。 南都记者 黎湛均 摄
自2018年初开始的应急管理体制改革至今已进行了近三个年头。近日，应急管理部发布数据显示，2020年我国气候年景偏差，暴雨、洪涝、台风等自然灾害明显偏重，但因灾造成的损失为近五年来最低。
应急管理体制改革成效显著，究竟是如何发挥作用的？应急管理部成立之初，部门主要负责同志明确表示，新部门不能搞简单“物理相加”，必须起“化学反应”，是一次全新的再造重建、脱胎换骨。该主要负责同志强调，要实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。南都记者注意到，比起过去只有灾害发生时启动战时响应，“抓早防小”成为理解应急管理部这一新常设机构所主导的应急工作的关键词。
去年气候年景偏差
全国因灾死亡失踪人数降四成
去年我国气候年景偏差，自然灾害明显偏重。但另一方面，灾害造成的损失大为降低，与近5年均值相比，2020年全国因灾死亡失踪人数下降43%。
以洪涝灾害为例。2020年是我国1998年以来汛情最严重的一年，多地降雨超历史，多个流域发生流域性大洪水和较大洪水。特别是7月份，长江、淮河流域连续遭遇5轮强降雨袭击，长江流域平均降雨量较常年同期偏多58.8%，为1961年以来同期最多，长江发生3次编号洪水；淮河流域平均降雨量较常年同期偏多33%。
数据显示，截至9月5日，2020年洪涝灾害造成全国28个省份、7098.4万人次受灾，比近5年同期均值上升17.6%。与此同时，因灾死亡失踪人数和倒塌房屋数量较近5年均值分别下降52.7%和57.8%。
灾害损失的减少，与抢险救援直接相关。据统计，在今年的抗洪抢险中，国家综合性消防救援队伍先后参加各类抢险救援2万余起，营救转移和疏散群众21万余人。截至9月5日，全国紧急转移安置470.9万人次，较近5年同期均值上升47.7%，为近年来最多。
在新的防汛抗旱体制下
注重发挥“四大优势”
为何今年洪涝灾害偏重，损失却能降到近5年来最低？
“各地紧急转移安置群众为近年来最多。这是我们今年死亡、失踪人员少的重要原因。”2020年8月13日，国家防汛抗旱总指挥部秘书长、应急管理部副部长兼水利部副部长周学文在国新办新闻发布会上说。
8月中旬，汛期接近尾声。那场新闻发布会上，周学文将国家防总、各有关部门和各地防汛救灾的主要工作概括为四个“坚持”，即坚持生命至上、坚持科学防控、坚持快速响应、坚持统筹协调。
除人员提前转移避险外，国家防总还组织气象、水利、自然资源等部门不间断联合会商研判雨情汛情，针对江河洪水、堤防巡查防守、山洪地质灾害、台风登陆影响等具体安排部署。约四个月的时间内，应急管理部每日都牵头召开调度会，开展24小时动态监测分析，视频连线重点地区，加强指挥调度，对基层诉求第一时间响应，对一线难点、盲点第一时间“打补丁”。整个防汛期间，应急管理部指挥中心24小时灯火通明。
国家防总16次启动应急响应，其中2次启动II级应急响应共维持24天，累计派出63个工作组赴重灾区指导开展防汛救灾。跨区域调度2500名消防指战员和30多台大型专业排涝装备驰援安徽、江西等重灾区。累计下拨中央救灾资金25.75亿元，紧急调拨19.5万件中央救灾物资和总价1.34亿元的防汛救灾物资。
“在新的防汛抗旱体制下，国家防办和应急管理部注重发挥‘四大优势’，即发挥好国家防办统筹协调的综合优势，发挥好各类抢险救援队伍的协作优势，发挥好成员单位的专业优势，发挥好应急管理部门防汛抢险救灾一体化的优势。”周学文总结道。
不搞简单“物理相加”
必须起“化学反应”
南都记者注意到，国家防汛抗旱总指挥部、国家森林草原防灭火指挥部等多个部门相关负责人在介绍防灾救援情况时，均格外强调新应急管理体制发挥的作用。
2018年之前，我国处理应急事件的政府管理机构主要包括常设机构国务院应急管理办公室，以及若干临时机构，如国务院抗震救灾指挥部、国务院防震减灾工作联席会议等。临时机构通常会统筹多个业务相关的国家部委，比如国务院抗震救灾指挥部就有公安部、发改委、司法部、民政部、教育部等30余单位参加。
曾有学者分析，在危机发生期间，各部门高度重视、积极配合防控指挥部的工作，协调得很好。但由于防控指挥部不是常设机构，只在危机发生时才被启动，因此无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。而国务院应急办不具有统辖指挥权，在日常工作中难以发挥出有效的行政权威，难以做好基础性的预防和筹备工作。这被认为是我国应急管理体制不顺畅的重要原因。
2018年4月，应急管理部正式成立。新部门整合了11个部门13项职责，其中包括国家防汛抗旱总指挥部办公室、国家减灾委员会办公室、国务院抗震救灾指挥部办公室、国家森林防火指挥部办公室、国务院安全生产委员会办公室等5个国家指挥协调机构的职责，对自然灾害和事故灾难领域内的全灾种管理完成了基本的职能统一。我国应急管理体制改革大幕也由此拉开。
改革中，应急管理部被赋予了整体规划和指导的全过程应急管理职责。部门成立之时，应急管理部主要负责同志表示，组建应急管理部“不能搞简单‘物理相加’，必须起‘化学反应’”，不是哪一个单位改名字、换牌子，而是一次全新的再造重建、脱胎换骨，要把分散体系变成集中体系，把低效资源变成高效资源，全面提升国家应急管理综合能力和水平。
消防救援队伍
“再造重建、脱胎换骨”
国家综合性消防救援队伍的建设，是“再造重建、脱胎换骨”一个典型例子。
去年11月，应急管理部党委委员、消防救援局局长琼色在国新办发布会上详细介绍了国家综合性消防救援队伍改革发展情况。他表示，新队伍着眼“全灾种”救援任务，全国布点组建了8个机动专业支队，各地分类别组建了地震、水域、山岳、洞穴等专业救援队2800余个，并建设了南方、北方空中救援基地。装备方面，消防车配备达到5.3万辆，消防船艇7400余艘，各类专业救援装备器材1160万件（套），基本涵盖了城乡和森林草原火灾扑救，以及洪涝、地震、地质、建筑坍塌、危化品泄漏等灾害事故处置的各个领域。
去年入汛以前，应急管理部消防救援局以31个省份特勤消防队伍为主力，提前组建了2.6万人的抗洪抢险专业编队。入汛后，按照“力量跟着汛情走、救援抢在成灾前”的原则，在重点流域、重点工程、风险地区前置部署了2万余名消防指战员，做到精准布防、抵近驻守。针对江西、安徽、四川、吉林等地严重的洪涝灾害，按照指令组织4次大规模跨区域的增援行动，整建制调派毗邻省份的3800余名专业力量紧急驰援。装备物资、饮食住宿、医疗卫生等均基本自主保障。
在森林消防方面，目前我国尚有一大半的省区还没有部署和驻防国家森林消防力量，现已驻防森林消防队伍的省区也没有实现市县的全覆盖，而是依风险的等级进行重点的布防。另一方面，随着我国生态文明建设的加速推进，森林生态系统加快恢复，使重大火灾的风险隐患持续攀升，森林消防任务压力越来越大。
应急管理部森林消防局副局长闫鹏透露，针对力量严重不足的问题，森林消防局根据南北方防火季节和时间的不同，组织跨省机动驻防，缓解没有国家队驻守的重点省份的防火压力。比如，冬季东北地区降雪多，森林火灾风险小，就可以把东北的驻防力量调到同期风险更高的西南等地区。“随时应对突发火情，把有限的力量运用好。”
向综合减灾转变
将事故消灭在“萌芽”
除了救援，“抓早防小”也是理解新机制下应急工作的关键词，即将事故风险消灭在萌芽状态。
应急管理部主要负责同志曾明确表示，适应应急管理事业改革发展要坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。
2020年的最后一天，国务院安委办、应急管理部召开专门会议，调度检查全国重点地区、重大活动安全措施落实情况，安排部署跨年夜和元旦假期安全防范工作。南都记者观察到，国庆、中秋、五一等节假日之前，应急管理部均会召开部署安全风险防范工作的专题会议。一年间，应急管理部累计组织应急会商247次，启动61次应急响应。
针对矿山、危化品、道路交通、水上交通和渔业船舶、消防、建筑施工等领域的安全风险隐患专项排查也在持续展开。此外，应急管理部还连续两年定期梳理推出各领域事故典型案例，以警示社会。
“如果可以提前排查安全风险隐患，提高人员安全防范意识，许多伤亡就可以避免。”一位应急管理部工作人员向南都记者表示，将预防与处置相结合，把突发事件的预防和应急准备放在优先的位置，是降低事故和灾害损失、减少人员伤亡的重要途径，体现了当前应急思维的转变。
2020年，危化品这个存在系统性安全风险的行业全年无重大事故发生，就证实了这种应急思维的有效性。
发生于2019年3月的江苏响水化工厂特大爆炸事故造成78人死亡，敲响了危化品行业的安全警钟。之后，国务院开展了为期一年的江苏安全生产专项整治督导。2020年4月上旬，国务院安委会部署开展全国安全生产专项整治三年行动，危化品正是重点整治的专项之一。
除整治外，国务院安委办还为危险化学品重点县提供专家指导服务，帮助县政府和企业提高管理水平，目前已完成四轮。数据显示，这些举措是有成效的：2020年以来，全国53个重点县危险化学品事故起数和死亡人数实现“双下降”，并且降幅高于全国均值。
此外，第一次全国自然灾害综合风险普查工作已于2020年12月31日全面展开，将对全国自然灾害风险隐患进行全面摸底。应急管理部相关负责人表示，这次普查是一项重大的国情国力调查，是提升自然灾害防治能力的基础性工作。普查数据将为国家和地方各级政府就应急管理、经济社会发展提供科学的决策依据。
采写：南都记者 马嘉璐 发自北京
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