市民参与决策：广州杭州昆明大连合肥谁最开放

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城市决策公众参与制度的确立，是城市管理者重视公民智慧、实现决策过程从封闭走向开放的象征。由于制度设计对制度后续的运行过程以及制度运行整体绩效将产生重要的影响，因此对城市决策公众参与制度的文本进行研究具有重要意义。本文将依据城市决策公众参与的主体、事项、时机、途径、反馈以及强制性，对五座城市公众参与决策制度予以比较分析。

第一，城市决策参与主体中的“公众”界定。

公众通常是指具有共同利益基础、共同的兴趣或关注某些共同问题的社会大众或群体。

在参与主体的规定上可分为两种类型，第一类是昆明、广州和大连，将参与主体定义为公民、法人和其他组织，没有进一步细化。第二类是杭州和合肥，参与主体的规定在第一类的基础上更加明确。

第二，城市决策参与的事项范围。

考虑城市决策总体数量以及类型和层次差异的影响，任何一座城市都不可能也没有必要让公众参与到所有的城市决策活动中。不同的政策领域所需的信息数量与类型不同，也会影响公众参与的广度和深度。特定阶段城市决策公众参与事项范围的确定取决于城市管理者对国家相应法规制度的理解、各种领域公众参与可能贡献的智慧以及对传统封闭性决策可能孕育的决策风险的判断。

广州市城市决策中的公众参与适用于规章的制定工作。杭州市参与决策的事项范围涵盖全市国民经济和社会发展计划、城市总体规划、重大专项规划、地方性法规草案、重要的市政府规章草案、加强市政府自身建设的重大事项等八种类型的重大行政事项。昆明市的城市决策公众参与事项范围划分为五种类型共28项，即重大规划事项的编制或调整(5项)、重大项目安排(6项)、重大公共政策的制定或调整(4项)、重大行政措施的制定或调整(5项)以及具体列明的资金使用事项(8项)。

大连市城市决策的事项范围指的是地方性法规草案和规章。合肥市虽然没有对重大行政决策进行专门定义，但是在规定决策参与途径中有所指涉:涉及群众利益或需要社会广泛知晓的重要规划、重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目等决策事项。

总体来看，就公众参与城市决策的事项范围来看，可分为三种类型。第一类是广州市和大连市，参与事项范围是地方性法规和规章等政府立法活动。

第二类是杭州市和昆明市，通过清单的形式列明了公众参与城市决策的目录。第三类是合肥市，并没有专门予以界定，而是在制度中比较宽泛地限定。

第三，公众参与城市决策的时机。

决策理论表明，决策活动是包括一系列环节的动态过程。一般而言，决策过程涉及决策议程的发起、决策方案的规划、决策方案评估和优化、决策方案抉择和政策合法化等。

广州市在制度设计中将公众参与贯穿于规章制定、执行和评估的全过程，包括规章立项、规章起草、规章审查、规章实施以及规章实施情况评估。

杭州市的开放式决策从政策议程发起者角度分为三种类型:一种是市长或副市长提出的决策事项，另一种是区县政府、政府部门或其他公共组织提出的决策事项，第三种是公民、法人等经过政府专门机构提出的决策事项建议。当然，除了可能作为重要的政策议程发起人以外，在政策方案规划以及政策方案审议、评估以及抉择阶段，杭州市民、企业或者其他组织代表均有进入城市开放式决策的机会。

昆明市公众参与城市决策的时机在决策承办单位拟定决策草案的过程中，也就是决策方案的规划环节。

大连市公众参与政府立法的时间是在起草地方性法规草案和规章或者公开征求意见稿时。

也就是说，大连市公众参与市政府决策的时机既可能是政策方案规划环节，也可能是政策方案形成以后的评估和优化环节。

合肥市公众参与重大行政决策的时机是决策草案(或征求意见稿)形成后，即合肥市公众参与决策的时点是政策方案形成以后的评估和优化环节。

从决策参与的时机来看，可划分为两种类型:第一种是广州市和杭州市，公众参与的时机可以是决策过程中的任何环节，甚至包括决策议程的发起;第二种是昆明市、合肥市和大连市，公众参与城市决策的时机相对靠后，即政策方案的规划或政策方案形成后的评估优化阶段。

第四，城市决策过程中的公众参与途径。

随着信息和网络技术的发展，公众参与城市决策有着更加丰富的选项。对于城市管理者来说，公众参与途径的确定，不仅仅会影响着城市决策公众参与的总成本，而且会直接影响城市决策公众参与的规模以及效果。

从公众参与途径来看，当前城市公众参与可以划分为二类:第一类是广州市、大连市、合肥市以及昆明市，其参与途径比较丰富，结合不同的目标或者决策过程，为公民提供了多样化的参与途径;第二类是杭州市，它不仅仅提供了丰富的参与途径，而且通过网络或电视直播政府常务会议，缩短了公众和政府决策的时空距离。

第五，对公众参与城市决策给予的反馈。

城市决策公众参与的持续健康发展，离不开公众的热情和公共精神。倘若公众给出的高质量建议得到城市管理者的采纳，亦或城市管理者认真对待每一次的公众参与实践，那么公众将获得参与城市公共事务的持续激励。相反，倘若公众认为参与仅仅是一种形式，或是程序上的要求，而自己的观点得不到认真对待，那么最初饱满的参与热情也会很快冷淡。在公共决策中公众意见的采纳和反馈缺乏刚性制约是影响公众参与持续的关键。

广州市的制度设计能够让公众相信，在规章制定的各个环节，公众参与的意见都会得到认真对待，如公众发表的意见要在政府网站上予以公开，指定地点征求的公众意见要由工作人员现场记录并由当事人签名确认，各种参与途径形成的公众意见要公布采纳情况和理由。不仅如此，广州市还规定，公众意见对规章制度的确定产生重要影响并被采纳的，将对当事人颁发荣誉证书或给予表扬。杭州市规定，开放式决策事项经市政府常务会议审议后三个工作日内，将对市民通过网站提出的意见和建议给予在线答复。

昆明市则规定的比较宽松，要求决策承办单位将意见采纳情况以适当形式向公众反馈。大连市专门规定了政府立法中公众参与意见的反馈，一方面，整理公众意见，按照采纳情况分为四种类型，即采纳、基本采纳、部分采纳以及不采纳，另一方面，按照公众参与的不同途径，给予参与主体不同的参与反馈。合肥市则要求客观全面对待参与过程中的赞成意见和反对声音。意见采纳的情况或意见未予采纳的原因会通过各种途径向参与主体反馈。

各城市给予公众参与的反馈可分为三类:第一类是昆明市，并没有对参与反馈给予明确的规定;第二类是大连市、杭州市以及合肥市，从制度上重视对于公众参与的反馈;第三类是广州市，不仅仅从制度上明确规定了对公众参与的及时反馈，而且要求对高质量的公众参与给予荣誉奖励。

第六，城市决策中公众参与的强制性约束。

与传统的城市封闭型决策相比，以公众参与为特征的开放式决策将利益相关人或其他主体带入到决策过程中，增加了决策的成本和不确定性。因此，以效率为价值偏好的城市管理者往往对公众参与和开放式决策并不抱欢迎的态度。制度设计上的强制性约束甚至问责是公众参与融入决策程序的重要保障。

广州市的《规章制定公众参与办法》要求规章起草部门报送规章送审稿的时候随附公众参与的情况说明以及相关文件，未按制度组织公众参与的，将规章送审稿退回到起草部门。杭州市则要求决策事项承办单位将决策草案提交市政府审议前，按制度规定征求意见和进行论证，否则不得提请市政府审议。

昆明市规定，应当公开征求意见的重大行政决策事项中，未公开征求意见的不得提交市人民政府讨论决定。大连市则规定，报送地方性法规草案和规章但未同时报送公众参与材料或不符合要求的，市政府法制机构可以缓办或退回。

另外，公众参与政府立法工作中的违法行为将被依法追究行政责任。合肥市规定，决策承办单位报送重大行政决策草案时，应当随附公众参与情况书面说明，否则将不被提交市政府讨论或制发文件。由此可见，为了推动城市决策中的公众参与，各样本城市在制度设计上均将公众参与作为决策草案推向决策方案审议和合法化的前置条件。

部分资料来源：李明，朱德米，公众参与城市决策过程制度设计的比较研究，城市问题 2020,(03)