城市更新：从多重利益的博弈中兼顾公共利益

在2009年底出台的《深圳市城市更新办法》中，保证公共利益成为一大重点——所有城市更新项目必须拿出15%、不少于3000平方米的土地面积用于建设公共设施。公共利益、社会价值，自此与深圳的城市更新项目一路紧密相随。

深圳建市40年，城市发展迈入了新的阶段，对标全球一流城市，提高城市规划科学化、建设现代化和服务品质化水平，加快智慧城市建设成为了这一时期的核心词汇。

在此背景下，城市更新工作的目标也从追求速度向追求质量转变，除了要提高空间利用效率、完善城市功能，还要在城市绿色发展、历史文脉延续、品质提升及智慧城市等建设方面发挥更大的作用。

自2019年以来，深圳将城市更新作为存量土地二次开发的一个重要途径，遵循政府引导、市场运作的原则，充分利用市场力量，大力推进更新改造。

今年6月，深圳市政府审定通过《关于深入推进城市更新工作 促进城市高质量发展的若干措施》，文件从加大片区统筹的力度、提升城市设计和建造设计水平、传承城市历史文脉、鼓励有机更新等方面，提出了24条具体措施。

在人们渴望创新、发展，不断拆除或改造那些历史建筑和遗迹的同时，保留、活化传统文化，是如今的特区在城市更新中必须正视和解决的问题。

有业内人士在接受采访时对南都记者说，“有城市文脉，让我们知晓来处；有更新改造的新城市，让我们明白去处”。

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旧改范例

城市更新并非简单拆旧建新

截至今年6月底，深圳全市已批的城市更新规划落实了中小学校131所、幼儿园272所、医院3所、社区健康服务中心260处，公交首末站203处。配建保障性住房约873万平方米。在这组数据背后，是深圳并非简单的拆掉旧楼建新楼的城市更新。作为城市重塑、发展的主要手段之一，城市更新肩负了提升城市生活品质的重要责任。如何从多重利益的博弈中，兼顾到公共利益？这不仅对于保留特区历史文脉而言至关重要，其彼此的平衡也将决定了“城市更新项目”是否能走得更远、对于城市是否更有价值。

旧改中进行工业文化遗存保护首例：从金威啤酒厂到粤海城

在改革开放初期，深圳产业发展主要依靠“三来一补”加工制造业，这也决定了深圳历史遗留下来的旧工业区、旧厂房不在少数，但是在很多老深圳人眼里，罗湖布心的金威啤酒厂城市更新单元对城市的意义尤为特殊。

深圳市档案局的资料显示，过去深圳几乎每个区都有一个甚至数个以该啤酒品牌冠名的大型啤酒美食广场，这些广场在当时是深圳人地标式的聚会地点。换句话说，这个啤酒品牌已经成为和深圳人日常生活息息相关的重要元素之一。

2012年12月12日，金威啤酒厂城市更新单元规划项目被列入《2012年深圳市城市更新单元计划第四批计划》。四年后，项目建设正式破土动工，项目开发商——粤海置地将如何在项目打造中第一次实现城市更新的工业遗存活化和改造探索成为了多方关注的焦点。

如今，定位于珠宝主题的多元商业综合体的粤海城已见雏形，约300米的粤海置地中心将成为新的区域地标；约180米的深圳钻石交易大厦(暂定名)，携手国务院批准成立的国家级要素市场——上海钻石交易所，打造服务华南区域的延伸服务平台；项目配套约11.5万平体验式购物中心将打破片区无优质购物体验格局；空中连廊为项目实现了与围岭山的无缝连接……曾经的城市生活地标在城市更新中迎来新生，变身为约65万平的多元商业综合体。

值得一提的是，为了更好地传承城市精神与记忆，完成“蝶变”的粤海城还打造工业遗存公园，将原啤酒厂遗址场地活化与艺术事件酿造，为深圳城市打造一张载地文化新名片。

南都记者了解到，未来项目或将打造“啤酒厂艺术节”这一文化品牌，尝试以全世界范围内工业遗存更新与活化案例展示(文献展)和城市装置展览作为核心内容，积极介入高速城市化进程中的城市生活。让人期盼的是，这一工业遗存公园还在对接2021年第九届深港城市/建筑双城双年展，有可能作为深圳主展场或分展场，参与到制造全球性的城市话题以及文化事件中。

大冲村城市更新：一面是祠堂，一面是商业打卡地

位于深圳市南山区高新技术产业园区中区东部的大冲村旧改作是深圳南山科技园片区的重点项目，也是当时广东省最大的城中村改造项目。改造前，基础设施不完善、片区配套不足、土地综合利用价值低、环境脏乱差。

2011年12月20日，项目举行了整体改造奠基典礼，正式动工。项目以建设成为深圳及至全国旧城改造项目的标杆和典范为目标。如今的大冲村城市更新单元围绕文化景观节点的高层建筑布置群流，整体打造出了国际化、现代化、特色化的标志性景观，还将提供1000套保障性住房，为高新区高素质人才提供的就近住房。

更为难能可贵的是，大冲推倒重建工程项目很好地实现了保护与发展的有机结合。在项目实施阶段，最先挖地施工的是大冲村居民的回迁物业，这里建设的住宅区包含小高层、高层、超高层等多种类型的住宅。整个项目的更新过程中，大冲村内的大王古庙、郑氏宗祠、两口古井都得到了很好保护，五株古榕树、一个水塘也都被原地、原貌保留了下来，其余树木则在村内妥善移植。

如今的大冲村，一面是高楼林立的都市商业体，另一面则是古色古香的传统历史建筑，承载了传统村落文化的城市记忆得以保留，这段历史文脉得以在这座飞速发展的国际一线都市继续传承。

深圳村集体经济转型发展的典范：从皇岗村到卓越世纪中心

卓越世纪中心由福田城市更新而来，是卓越集团旗下的一个具有代表性的旧商业区升级改造案例。该项目整体包含商业、写字楼、公寓、酒店，带动片区的形象和功能提升。其中的280米写字楼曾刷新了片区内的建筑新高度，返还的皇岗商务中心也成为深圳村集体中净资产最高，持续高收益的物业，使皇岗村一举成为深圳村集体经济转型发展的典范。

位于龙岗区坂雪岗科技城的佳兆业城市广场也是一个从居住大盘转变为全业态综合体的典型案例。该项目的土地此前为一家名为宝吉的制造业工厂，2008年破产后被佳兆业集团收购并启动更新改造工程，2011年1月获得专项规划批复。2011年9月佳兆业已完成项目范围内的搬迁和拆迁谈判并全部签约，2012年底已完成所有回迁户的选房。

据悉，该项目拆迁面积约为33.6万平方米，总建筑面积约180万平方米，整体分为6期开发，其中1-3期都是纯住宅和沿街商业，4期为保障房，5-6期则包括住宅、商务公寓、购物中心、学校、酒店、写字楼等。不仅为项目所处的深圳高新技术产业带的产业发展及人群生活需求提供了主要的配套，提升了片区功能，且能与周边其他项目业态产生集群效应，片区交通也在不断的改造中得到极大改善，获得了更多的发展利好。

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他山之石

他城经验为深圳未来旧改道路提供参考

城市更新是每个城市发展迭代过程中都会面临的共性问题。因此，多个经济发展重点城市都曾有过不同的应对之策，探讨这些城市各自或成功或失败的经验，可为深圳未来的城市更新道路提供更多的建设参考。

新加坡：精细化布局

来自新加坡市区重建局的中央规划区主管符之文，谈到新加坡城市更新经验时总结出的关键词是“精细化”。“因为真的没有土地了，每一寸土地都非常珍贵，所以能用到的都尽量充分利用。”

符之文介绍道，新加坡最早提出了公共住屋计划作为解决城市住房短缺的对策，彼时国家80%的人口居住在此类经济适用房中，随后在70年代工业化时期制定了更长远的计划，通过规划立项等手段做好基础设施的建设，将贫民区从市中心转移出去。经济发展承受竞争压力的80年代则开始做核心区、中央商务区的更新，用高素质住屋和设施吸引人才、保住人才。

及至90年代，就在原基础上做融合的空间结构更新，同时基于产业转型对城市发展战略作出相应调整。而今，多元化发展、新旧共融是新加坡城市更新的新目标。新加坡知名度较高的一个旅游街区乌节路，就是一个最好的案例。该项目在大的层面，保留历史性特色场所，同时融入文化教育等更创新、更多样化的功能；小的方面，则通过考虑道路下穿、建设遮阳挡雨的步行空间等优化公共环境和步行系统。

考虑到人们对居住环境的要求越来越高，新加坡早在90年代改造旧住宅区时就已考虑到提升小区内的公共空间，例如建设可连接到公交站、地铁站的有盖走廊；建多层停车场将节约出来的地面空间用于建设更强的社区配套甚至建新住房。生态环境领域，除了优化开放的空间和绿地空间，甚至考虑市政用地放到地下，腾出来的土地改善环境，建设公园，包括新的建设需求。

此外，即便是经适房、保障房也会考虑提供多层次多种户型供不同的工薪阶层作选择。出于人口增长的需要，涉及城市更新的住宅小区也可以考虑让新的开发商进驻，以更高的容积率来发展新的住宅建筑。

“精细化布局高效的基础设施与交通规划与管理，是串联产业与产业，产业与居住，产业与城市各功能，促进产城融合的关键要素。”符之文强调，新加坡城市规划体系是一个可持续的规划体系和结构，在基础上不断地更新优化，而不是替代。每十年概念规划就会调整，总体规划每五年也会随着发展规划调整，概念也因此越做越细。

台湾：点对点更新

相比于新加坡循序渐进式的城市更新，中国台湾地区的都市更新改造发展过程就显得“磕磕绊绊”了许多。台湾房地产政策研究学会秘书长蔡为民介绍称，20余年来，台湾的都市更新相关条例经历过9次修改，去年才完成了第9次全文修订，才从最初的粗暴拆除模式，到按百分比进行拆除重建、政府干预进行各方利益平衡，甚至出现一度停止，逐渐规范到如今的微型改造、点对点更新。

蔡为民列举的一组数据显示，目前全台湾30年以上的老旧建筑物达到了410万套，政府承认的数量约为380多万套，按三口之家算，台湾至少三分之一以上的家庭居住在这些危老建筑物中。据悉，2012年台湾的都市更新条例曾规定85%以上的住户同意就可进行城市更新项目运作，其余15%在协商后仍不同意的可申请强拆，但也因此导致某些项目出现问题引发社会关注。此后政府又要求100%住户同意，且即便所有住户签约同意，在政府没有审定之前都可以撤回，导致没有开发商敢冒险，纷纷退出城市更新项目，整个都市更新几乎陷入停滞当中。

迫切的需求下，政府近几年提出了都市危险且老旧建筑物加速重建条例。该条例被视为都市更新条例无法运作情况下的补救措施，当中提到，只要符合超过30年以上的建筑、业主100%同意两个条件，项目不论面积大小，哪怕只有100平方米，只要是一栋楼就可以拆除重。该条例也因此被称为微型版的都市更新条例。

2018年政府再度修订完善了相关政策法规。总结而言，此次全文调整主要有四个方面的变动，一是必须成立都市更新推动小组，由政府主导而非过去的民间主导；二是明确奖励内容，开发商向业主明确各项签约条款；三是基于真诚磋商的精神予以协调；四是在税负上给予减免优惠，吸引更多人参与其中。得益于上述相关法规的促进，辅以都市更新条例，台湾都市更新的速度得以加快。

“城市更新非常困难，导致政府不敢做太多的要求。”蔡为民总结表示，台湾地区有都市计划法，主要考虑项目整体的问题，另外还有都市更新条例，在项目实际推进中，配合都市计划法进行必要的调整，这就犹如点对点的城市更新一般。

香港：高密度的城市更新

基于香港的城市更新经验，来自香港城市大学教授、博士生导师、香港城市大学深圳研究院研究员的张晓玲提出了三个问题：第一，为什么要推进城市更新，它是否意味着新的增长，旧有的老城区的死去？第二，城市更新的过程中动力与空间的分布；第三，城市更新悖论中的理论反思——包容性和治理转型。

以其中的第一个问题为例，从经济学角度来看，城市更新中土地、资本、劳动力等要素的流动，目的是获得更有效的资源配置，带来GDP的增长，从而为参与其中的各方带来收益。在人口和建筑都处于高密度水平的香港，这样的问题也更需要考量。

张晓玲介绍道，香港的城市更新主要分为三个阶段，第一阶段是1988年，市区重建是市场主导，政府绝对不介入；第二阶段是1988-2001年，成立土地发展公司，强调以市场为主导，政府有限度介入；第三个阶段是2001年后，成立市区重建局(URA)，再次强化了政府，将原有的城市更新框架进行了重新整理，实施战略、财务机制、规划程序、土地征用、赔偿安置、社区利益保障等方面做出了改进。

张晓玲提到，城市更新改造三种机制，体现了市场驱动、政府主导和社会网络，其中社会因素是不可忽略的，且容易因为契约、运作逻辑等出现多方面的问题，社会网络更多需要体现互惠、规范，建构认同感，建构集体信任以及自下而上的公信，在此过程中，社会因素也被形容为包容性的城市更新。

采写：南都记者 孙雅茜

深圳旧改之路

2004年

10月，深圳市城中村改造工作办公室设立，《深圳城中村(旧村)改造暂行规定》出台，深圳旧村改造正式开始

2007年

3月，深圳市人民政府出台《关于工业区升级改造的若干意见》推动旧工业区改造。

2008年

3月，深圳市人民政府办公厅出台《关于推进我市工业区升级改造试点项目的意见》，推进旧工业区改造试点项目实施。

2009年

10月，出台《深圳市城市更新办法》，成为国内首部关于城市更新的政府规章。深圳城市更新进入全面铺开阶段。

2011年

5月，深圳市荣获广东省2010年度“三旧”改造考核唯一的一等奖。

2012年

1月，市政府正式发布《深圳市城市更新办法实施细则》，与《深圳市城市更新办法》共同构成政策核心。

8月，深圳市政府出台第一版《关于加强和改进城市更新实施的暂行措施(试行)》。

2013年

6月，深圳市荣获广东省2012年度“三旧”改造单项奖一等奖第一名。

2014年

5月，市政府发布《印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》。

9月，深圳市城市更新办公室更名为深圳市城市更新局，为副局级建制。

2015年

8月，279号市政府令《关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定》颁布。

“十二五”期间，通过梳理城市的发展现状，正视遗留的历史问题，梳理城市的发展目标，改变观念、创新机制、改革方法，开创了城市更新的“深圳模式”。

2016年

10月，市政府印发《关于施行城市更新工作改革的决定》。

11月，修订发布《深圳市城市更新办法》。

11月，《深圳城市更新“十三五”规划》正式发布。

“十三五”规划发布：制定了城市更新的目标、策略和各项指引等。积极鼓励有机更新，有质量、有秩序、可持续的城市发展。各区据此编制辖区规划。

2017年

4月，印发《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见(一)》，指导各区职能部门规范有序推进更新各项工作。

6月，深圳市荣获省“三旧”改造2016年度考核一等奖。

2018年

深圳城市更新制度迎来全面、系统的修订，仅深圳市一级政府(含主管部门)关于城市更新的规范性文件(含征求意见稿)就有数十项，加上各区出台的相关政策，2018年度出台的市、区两级城市更新政策实际上已逾百项。政策内容既涉及规划管控，也涉及土地管理；既包含外部申报要求，也包含内部审批约束，同时还有对第三方技术支持机构的技术规范。

2019年

1月，《深圳市城市规划标准与准则》局部修订(第4章密度分区与容积率)条文发布，对城市各类用地密度指引、容积计算、的款修正系数等重要内容进行了一定的修订，对正在进行申报及未来申报的城市更新、土地整备等存量土地开发项目产生重大影响。

3月，《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019-2025)》出台，明确划定总规模约99平方公里的城中村居住用地中，56%将进行综合整治，即55平方公里。

6月，《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》发布，提出分类推进城中村综合整治，明确了片区统筹的重点，规划统筹强调“刚、弹结合”。