新时代公众参与政务服务评价的模式与机制

作者：北京市公众参与政务服务评价机制研究课题组

来源：《中国建设信息化》2018年第23期

世界范围内, 公众参与是一个共同的、关键的命题。公众参与作为体现民主的基石, 能够发挥持续的活力与创造力。
党的十八大以来, 我国逐渐形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系, 同时, 在中国特色社会主义新时代的历史方位中, 如何深化公众参与机制、引导公众参与热情、回应公众参与意愿、创新公众参与渠道, 探索共建共治共享的社会治理格局, 既是新时期服务型政府的题中之义, 也是实现政务服务与公众需求良性互动, 创新政务服务工作的重要抓手。

一、公众参与是政务服务发展的必然趋势

政务服务的根本目的是满足公众对政务服务的需求。随着公民意识的不断增强, 公众参与行政, 尤其是参与政务服务过程, 已经成为一种必然的趋势并不断发挥作用。

1. 公众参与是政务服务4.0阶段的主要特征

信息技术的深入发展, 使“互联网+”与经济社会各领域深度融合, 在政务服务领域, 推动以政府部门为中心的1.0、行政服务中心为特点的2.0、网上办事大厅为主要特征的3.0, 快速向以用户需求和服务应用为中心的4.0演变。公众的角色定位从单一的行政相对人转变为政务服务的参与者、建议者和监督者, 政务服务工作从“给群众端菜”转变为“让群众点菜”, 公众对服务质量的要求进一步提高, 公众需求实现程度成为检验政务服务好坏的试金石。

2. 公众参与是体现政务服务全流程一体化目标的核心要素

在4月20日—21日召开的全国网络安全和信息化工作会议上, 习总书记强调要构建全流程一体化在线服务平台, 更好地解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。为深入推进“放管服”改革, 更好为企业和群众提供全流程一体化在线服务, 7月31日, 国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》。全流程一体化在线服务平台的应有之意是建设面向群众的统一网上政务服务界面和面向政府工作人员的统一网上行政办公界面两个门户。在服务界面上, 更加注重挖掘用户使用习惯和实际需求, 通过公众的全链式参与, 完善民生领域的服务体系, 丰富便民服务资源, 进一步提升政务服务的规范性、更新及时性。

3. 公众参与是缩小政务服务供给与公众需求差距的内在要求

首先政府在政务服务中的供给角色和地位发生变化, 政府需要重新认识和界定公众在服务供给中的角色和地位, 以公众需求为中心, 积极回应, 推动公众与政府之间的交流和沟通, 构建形成“双向互动型”的供给机制, 提高公众对服务的满意度和对政府治理能力的信任度;其次互联网环境下的公众需求日益多样化, 公众对政务服务的需求提出了更为精细的要求。政务服务部门要通过推动“放管服”改革措施落地, 推动政府管理和服务与互联网深度融合, 构建多级联动、规范透明、资源共享、业务协同的网上政务服务体系, 为社会和公众提供全生命周期的服务供给。

二、评价是公众参与政务服务的最佳路径

习总书记曾提出“时代是出卷人, 我们是答卷人, 人民是阅卷人”的精辟论述, 其中“人民是阅卷人”强调把人民满意作为一切工作的出发点和落脚点。具体到与人民联系紧密的政务服务, 通过评价助推政府职能转变, 提升政府与公众互动, 成为当前践行“以人民为中心”思想的关键议题。

1. 通过评价有助于提升社会治理的公众参与度

公众参与评价有助于增强参与体验、激发参与热情。一方面, 政务服务需要广泛吸纳公众意见;另一方面, 公众参与评价的方式使得其社会权益得到尊重, 决策更多反映公众意愿。目前公众参与治理的广度、深度与经济社会发展尚有一定差距, 主要表现在:公众参与合作共治的范围有待拓展;公众参与载体欠缺, 合作共治的潜力受到制约;社会主体积极性不强, 协助共治的组织化程度较低。解决这些问题, 需要不断完善公众在决策、执行、监督等过程中的知情权、参与权、话语权等, 发挥公众在多元治理结构中的作用。

2. 通过评价有助于推动政府职能转变

在全面深化改革的蓝图下, 建设法治政府和服务型政府被赋予新使命。探索建立公众参与政务服务多维度、全方位、立体式的评价机制, 转变无序、分散的参与模式, 形成“公众诉求——政府回应——公众评价——政府反馈”的良性循环, 有效反映出在政务服务过程中公众最为关心、亟待解决的政务服务问题。一是以评促改, 通过评价政务服务过程中的难点、痛点、堵点, 使得职能部门充分了解公众需求偏好, 使公众的需求真正成为推动服务优化升级的核心依据;二是以评促建, 服务型政府观念的转变、现代公共服务理念的塑造需要借助社会化、个性化、智能化的手段来实现。以公众意见的参与、反馈、回应机制为切入点, 并依据大数据手段, 制定相应规范, 是确保公众参与成为推动政务服务高质量发展的重要因素。

3. 通过评价有助于完善政务服务工作机制

政务服务作为政府服务的核心, 既是公共权力运行的起点, 也是政府使命价值的回归, 以公众接触政务服务的流程节点为主要评价维度, 能够实现对服务一体化全流程的精细化管理。首先评价丰富了以人民为中心的思想内涵;其次拓展了公众参与政务服务的深度与广度, 一定程度上避免了现有参与途径无法满足公众需求、公众利益表达缺乏渠道和平台的问题。

三、公众评价政务服务的基础与现状
在政务服务发展进程中, 技术应用和以人为本理念始终是推动服务质量与水平提升的动力源, 也是检验政务服务能力的试金石。

从国际形势来看, 政府与社会、公众之间的互动变得更为寻常。一方面公众参与政府治理, 意见建议是否有通畅的接收及反馈渠道;另一方面公众关注的热点、难点问题, 是否有处理和改进机制, 这些均是与公众密切相关的事项。以新加坡为例, 新加坡政府在制定社区规划和政策方针时更加公开和透明, 并鼓励更多的公众参与规划进程、提供反馈意见, 通过民意的有效纳入, 提升有温度的社会治理形态。

从国内基础来看, 近几年来, 国内外针对政务服务评价体系与模型相继展开了深入的研究, 但其范畴仍以公众满意度、政务绩效评估为主, 尚未涉及到公众参与政务服务评价指标体系、模式和机制的系统构建;在实践层面, 尽管部分地区开展了积极的探索与尝试, 也取得了一定的成绩和经验, 但不论是组织形式、参与形式、参与的深度广度, 我国公众参与政务服务评价仍处于较低层次的参与, 难以发挥实质性的影响和作用。

以北京市为例, 2016年, 对外发布了《北京市人民政府关于加强政务服务体系建设的意见》, 提出监督举措, 建立评价机制。在评价方式上, 已经探索多种方式开展相关服务评价, 如人工检查、电子监察等;在评价内容上, 主要以公众满意度为主, 指标设置随意性较大, 对公众参与政务服务的全流程评价与改进涉及较少;在评价机制上, 全市层面缺乏具体的制度和指导方法, 尚未形成长效机制。

四、公众参与政务服务评价的模式与机制探讨

公众的积极、可持续参与不仅是政务服务发展的必然趋势, 也关系到我国现代化治理体系的进程, 意义重大而鲜明。

1. 构建一套公众参与政务服务评价的指标体系

良好的评价机制是一个不断迭代的过程, 需要包含评价维度, 即“评什么”;评价指标和实施机制, 即“怎么评”;评价主体, 即“谁来评”, 并在推进过程中, 始终坚持以公众需求为出发点, 不断调整完善。指标维度设计上, 应以公众接触政务服务的流程节点为主要内容, 侧重过程管理, 解决政务服务过程中的问题, 公众接触政务服务一般从环境认知开始, 继而对服务供给、服务获取进行评价, 在完成一项具体的咨询或服务以后, 会密切关注意见和建议以及实施的一系列创新活动;指标评估项设计上, 应建立指标池概念, 根据每次评估工作的需要从指标池当中筛选指标。评价主体选取上, 应兼顾广义上的公众, 将公众与第三方评价机构共同纳入到评价范畴内, 第三方评价结果与公众评价结果进行有益的对比和印证, 为共同参与评价结果提供专业的支撑服务。

2. 完善一种持续发挥公众价值的长效机制

完善评价方法, 强化立体化评价, 既要搞好日常评价、年度评价等, 又要搞好专项评价, 建立起长中短相结合的评价工作机制。建立健全严格的评价工作程序、评价责任制、评价监督等各项规章制度, 增强评价工作透明度, 提高评价工作公信力。建立及时响应的公众参与机制, 建立健全政务舆情收集、会商、研判、回应和评价机制, 对评价过程中发现的重大政务舆情要及时收集、报告, 第一时间回应。完善民意汇集机制, 通过征求意见、网民留言、听证座谈、咨询协商、列席会议等多种方式扩大公众参与, 增进公众对政府工作的认同和支持。

3. 开发一套融合型政务服务评价系统平台

充分利用大数据、AI (人工智能) 技术采集各类政务服务评价数据, 并对数据进行发掘分析, 为各级机构优化改善政务服务提供数据支撑。开发建设政务服务评价系统和大数据分析平台, 采取分步推进的方式, 前期在现有业务系统和平台应用的基础上, 开发或增加公众参与政务评价的系统功能应用, 提供评价数据采集、挖掘与分析功能;在第一阶段基础上, 开发建设全市政务服务评价系统和大数据分析平台, 一方面集聚全市公众参与政务服务的各项数据, 另一方面与社会化数据主动融合, 通过精准分析、实时分析, 实现政务服务的定制化、个性化。研究建立政务服务管理机构与各业务部门办事系统和网上大厅中涉及公众办事相关数据的采集共享的办法机制, 实现数据共享。

4. 建立一套公众评价工作资金保障机制

作为持续性连续开展的日常工作, 应完善对公众参与政务服务评价工作资金保障机制, 强化上级财政资金保障评价工作的力度, 为进一步提高公众参与政务服务评价的深度和广度提供资金保障。强化对评价系统、大数据平台、移动社会化应用、新技术应用、关键服务领域等研究和开发建设的资金支持力度。建立一定的鼓励、奖励机制, 提高在评价实施过程中公众参与的积极性。

政治学家卢梭曾言:“唯有公意才能按照国家创制的目的即公共幸福, 来指导国家的各种力量。”在新时代背景下, 公众借助评价与政府组织深度互动, 实际上已经构成了国家追求公共利益与公共幸福的内涵, 既体现了治理体系的题中之义, 也体现了公众参与理念的革新。
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