香港轨道交通与新城协调发展历程与启示

随着经济全球化、城市区域化进程的加速，新城成为大都市区重要地域单元和功能中心。在城市空间结构由单中心向多中心转变的背景下，轨道交通因其快速、准时、安全、大容量等特点成为新城与中心区之间连接的首选。如何通过轨道交通实现旧城的功能疏解，以及在大都市区背景下区域铁路与城市轨道交通如何协调分工，是中国大都市区城市与交通规划面临的紧迫问题。

一、轨道交通发展状况

香港轨道交通发展历史可追溯至1910年通车的九广铁路，该铁路起于香港九龙，终点广州。香港所有轨道交通系统均由香港铁路有限公司(以下简称“港铁公司”)一家运营。港铁公司由原香港地铁有限公司和香港九广铁路公司合并而成，香港地铁有限公司成立于1975年，是当时的港英政府全资拥有的一家公用事业企业，采取审慎商业原则运作，以满足本地公共交通需求为主。

二、轨道交通发展规划

• 规划历程：香港轨道交通规划最早可追溯到1994年12月，政府制定《铁路发展策略》，首次为香港轨道交通网络未来发展提供策划框架，为香港轨道交通网络的建设奠定基础。

• 近期方案：2017年，香港轨道交通有5个项目正在建设，包括西港岛线、南港岛线(东段)、观塘线延线、广深港高速铁路(香港段)及沙田至中环线(沙中线)，预计将于2020年或2021年相继建成通车。

• 中长期方案：扩展后的轨道交通网络将覆盖更多地区，为更多人出行提供服务，更可以改善新发展区的连接性和通达性，减轻主要交通走廊的压力，并提高轨道交通运营的安全性和可靠性。轨道交通在公共交通中的分担率可进一步提升至50%。

目前，香港特区政府正通过对新城已开发土地的用地性质调整及容积率适度上调等措施，实现新城的优化完善。同时，有序开拓新用地，包括在新界北部、西北部开拓新区、开发大屿山等，而位于古洞北、粉岭北及洪水桥的新发展区、元朗南、东涌新城的扩展也处于规划和推进过程中。这些新城的发展带来了新的居住和就业空间，为布局新兴产业提供条件（见表3）。

四、轨道交通与新城协调发展

1、宏观层面：轨道交通支撑引领新城规划

在支撑新城发展过程中，香港轨道交通依据新城与中心区距离科学选择了轨道交通 制式，在离中心区较近的新城(如荃湾、沙田、将军澳)采用地铁制式，而较远的新城 (如屯门、大埔、粉岭(上水)、元朗)则通过市域铁路连接。香港新城轨道交通建设层次明显，轨道交通线路和车站数量随新城与中心区距离递减。轨道交通充分考虑新城人口、面积、地形、产业等因素，逐渐形成与新城空间结构紧密契合的网络形态。 新方案全部落实后，香港轨道交通网络预计服务全港约75%的人口和85%的就业岗位（见表5）。

2、中观层面：轨道交通优化新城用地布局

香港新城在土地布局开发方面注重践行TOD理念，积极引导新城产业、居住、教育等功能区布局于轨道交通沿线，实现新城内部紧凑高效开发，使得新城得以快速发展。轨道交通能够为新城提供更好的连接性和额外的运输能力，不但使新城更适宜居住，还可以在避免过度增加道路交通系统负荷的前提下，让高密度发展项目得以落实。轨道交通与土地发展的互惠互利关系，使香港在轨道交通网络建设层面相对世界其他城市所需的公共支出更少，达到成本效益最高。

3、微观层面：轨道交通创新新城综合开发模式香港轨道交

香港轨道交通创新采用的“轨道交通+物业”综合开发模式成为新城发展的有效助推器。香港作为全球高密度城市之一，土地资源非常稀缺。港铁公司与政府达成协议 ，支付不考虑轨道交通建设增值因素的土地价格，以取得轨道交通车站和车辆段上盖及周边物业开发的权利。港铁公司通过严格的项目管理和商业策划制度实现轨道交通工程与物业联动开发，吸引客流并创造最大经济价值，以补贴轨道交通建设和运营成本。

五、启示

1、规划层面：香港非常注重轨道交通建设与新城发展、土地开发相衔接，使轨道交通与城市功能拓展成为有机整体。

通过轨道交通引导新城开发，践行TOD理念，释放沿线地区的发展潜力，不仅优化了城市的空间结构，而且保障了轨道交通的客流量。虽然TOD理念已在中国内地很多城市被普遍认知，但在实施过程中由于城市用地规划受诸多因素影响，难以完整践行 TOD理念，大多数城市有形而无实，城市轨道交通作用更多体现在对沿线土地地价的带动，缺少轨道交通与周边土地利用的深度融合。本质原因在于土地利用规划与轨道交通规划不同步，没有TOD理念下的一体化规划。

建议大都市区新城建设规划将轨道交通、土地利用、市政设施等进行一体化融合考虑 ，实施同步规划、同步开发、同步建设。

2、建设层面：香港的轨道交通线路建设有一个较为系统的程序。

首先，政府安排港铁公司对新轨道交通线路进行融资、建设和运营，并根据双方签署的项目协议，以总承包的方式授予港铁公司在车站上部及其邻近范围进行物业开发的权利。在与政府规划部门协商确定了车站物业开发的主要内容和设计方案后，港铁公司将总体布局规划提交城市规划委员会(TownPlanningBoard,TPB)审批。获批后，港铁公司即开始与政府土地管理部门(主要包括房屋署、屋宇署、地政总署、规划署 、土地注册处)商讨补地价及获取批地。在项目竣工时，以协议中商定的比例与港铁公司分配物业发展的利润。根中国内地各城市轨道交通线路建设与一般市政建设项目一样，由轨道交通公司作为业主方进行工程建设的规划、设计、建设招标，建设范围仅为轨道交通线路工程本身；物业开发中涉及的产权、价格等没有统一标准和固定程序，随意性更大，且轨道交通周边物业开发与线路建设难以同步。

建议加快49专题Urban Transport of China Vol.16 No.4 July 2018城市交通二○一八年第十六卷第四期轨道交通线路与物业开发的程序、标准制定，科学确定开发范围与强度。

3、管理层面：合并后的港铁公司具有高度统一性，并遵循商业运作原则经营。

政府制定合理的评估与监督、管理制度，以协议和法规的形式保证轨道交通企业商业操作的效率。香港一司统管的模式有利于推进不同制式轨道交通间的联系与协调，易实现一体化轨道交通网络与服务，有利于从管理层面发挥轨道交通总体最大效能。与之相比，中国内地城市的区域铁路由中国铁路总公司下属的各地方铁路局管理，城市轨道交通由轨道交通公司运营管，有轨电车及其他新型公共交通方式大多由公交公司经营，各制式之间的管理制度和运营时刻表不能有效融合，缺乏系统运营调度办法 。且各制式轨道交通在城区运力配置、安检流程、票制票价等都各成体系，难以在考虑城市出行需求的基础上共同确定营运管理模式。

建议相关主管部门加强各轨道交通制式运营服务的统筹协调，实现信息共享、运力协调、标准统一、高效服务的轨道交通管理运营机制。

六、总结

轨道交通与城市空间布局规划密切相关，香港轨道交通基于规划、建设、管理等多方面的特色创新，实现了轨道交通与新城协调发展。香港轨道交通系统各制式合理定 位、统一规划、相互配合，在城市交通系统中发挥了重要作用。同时，香港新城经过近50年的发展，已经形成了分布均衡、产业融合、功能完善的新城体系。

香港轨道交通与新城协调发展的成功经验核心在于轨道交通支撑引领新城规划。通过轨道交通优化新城用地布局及创新综合开发模式，对市域铁路制式与城市轨道交通进行整体布局规划、建设运营，将TOD理念一体化落地。并科学设计轨道交通线路与沿线土地资源共同开发的模式与机制，有效促进了轨道交通建设运营的可持续性。

文章来源：《城市交通》杂志2018年第4期

文章原标题：《香港轨道交通与新城协调发展历程与启示》

本文作者：陈坚、潘国庆、李和平、王超深

文章说明：微信文章从原文章中进行精选，供大家鉴赏，欲了解全文，请参考《城市交通》杂志2018年第4期