社科院发布政府资产负债表：负债超70万亿，总资产可覆盖总负债

近年来，地方政府债务风险引起越来越多的关注，可“政府账本”仍然是一笔糊涂帐。中国社科院近日出炉的《中国政府资产负债表》研究报告，利用分散的现有数据，估算出中国政府的资产负债规模。以2015年为例，中国政府总资产约125万亿元，总负债约70万亿元，总负债占总资产比率接近56%。

课题组认为，资产和负债是“硬币的两面”，要全面分析债务风险，就不能只看负债，还要看资产。当前中国政府的总资产可以完全覆盖总负债，并且还有较大空间。但是，并非所有的政府资产都可以抵御债务风险，当只考虑较具流动性的资产时，中国政府资产很难覆盖所有的政府负债，已出现风险敞口。

政府账本底数不清

2008年金融危机以来，中国政府依靠大搞基础设施建设刺激经济发展，同时积累起债务风险。近年来官方接连披露地方债资料，快速增长的地方政府负债规模引起担忧。

中国社科院研究员、“政府资产负债表”课题组负责人杨志勇对南都记者介绍，其实政府负债只是问题的一部分而非全部，要全面分析债务风险，除了考虑政府负债外，还应当研究政府资产。

问题在于，中国政府的“账本”目前并不清楚。中国还没有真正意义上的政府资产负债表来全面、完整、准确地反映政府资产负债状况。

官方正在探索的工作叫做“权责发生制政府综合财务报告”，2010年开始编制试点，2017年海南编出首个省级政府综合财务报告，今年起财政部将全面开展编制工作。其中，政府资产负债表是政府综合财务报告最基本的一项内容。

也有研究团队陆续开展有关研究，但主要是国家资产负债表的有关研究。杨志勇说，国家资产负债表和政府资产负债表的主体、范畴不同，尤其考虑到中国政府的特殊性，国家资产负债表不能替代政府资产负债表，需要专门研究。

国有经济和土地占大部分资产

政府资产负债表涉及资产和负债两端。相比政府负债，政府资产的数据更加含混不清。杨志勇介绍，社科院课题组的主要贡献之一是构建了政府资产的项目，并估算资产规模。

课题组将政府资产划分为两类：服务性资产和财产性资产。服务性资产包括金融资产、存款及相关资产、固定资产、无形资产。这些资产主要用于维持政府的正常运营，比如政府的办公大楼、公务用车。

财产性资产主要是国有经济和资源性资产。前者包括国有企业国有资产、国有金融机构国有资产，后者包括土地、矿产等。

据课题组对2010-2015年数据的估算，中国政府的总规模庞大，2010年－2015年几乎都超过百万亿元，2015年超过125万亿元。

其中，财产性资产占据大多数，至2015年，财产性资产和服务性资产大致呈七三开。也就是说，中国政府的资产大部分为国有经济资产、土地等。

高比例隐性负债增加不确定性

课题组的估算结果印证了政府负债的快速增长。2010年－2015年，在计入社保基金缺口的情况下，中国政府总负债从约40万亿元增加至约70万亿元，增长了约70%；如果不计入社保缺口，中国政府总负债从约30万亿元增加至约60万亿元，增长约100%。可见，无论是否计入社保基金缺口，政府负债增速都比较快。

政府负债分为直接显性负债、或有和隐性负债两部分。课题组估算的直接显性负债，囊括了国债余额、地方政府负债中的直接显性负债、国务院部委所借外债、中资金融机构承担的外国政府贷款。

政府或有和隐性负债者包括：准公共部门发行的债券，例如中国铁路总公司发行的铁路建设债券；地方政府负债中的或有和隐性负债；国有金融机构的不良资产；外债或有和隐性负债等。

课题组指出，或有和隐性负债占比大，是中国政府负债的一大特点。在计入社保基金缺口的情况下，直接显性负债占比1/3，或有和隐性负债占比则达到2/3。这样的负债结构一方面降低了债务风险的大小，另一方面也增加了债务风险的不确定性。

流动性资产难以覆盖负债

将政府资产和负债两个方面联合分析，才能科学地评判债务风险。据课题组估算，2010年－2015年，中国政府的资产负债率（总负债对总资产的比率）平均维持在50%上下的水平。也就是说，中国政府的资产负债率一直处于较低的水平，政府总资产完全可以覆盖政府总负债，并且还有较大的空间。

不可忽视的是，政府资产还须考虑流动性的因素，有的政府资产不适宜变现或者变现慢，只有部分资产能够真正用于抵御债务风险。

课题组将政府存款和国有经济资产划定为流动性较高的资产。在计入社保基金缺口的情况下，2010年－2015年政府总负债与总流动资产的平均比率超过了100%。这说明政府的流动资产很难覆盖所有的负债，出现了风险敞口。即使不考虑社保基金缺口，情况也没有特别好转，总负债与总流动资产的比率依然超过85%，回旋空间较小。

专家解读 中国社科院研究员杨志勇： 社保基金缺口是未来中国政府最需要重视的风险因素。

南都：2008年金融危机以来，国内不少学者投入研究国家资产负债表，尤其是曹远征、马骏和李扬牵头的三支研究团队的成果最具代表性。这次研究的政府资产负债表和国家资产负债表有什么不同？政府资产负债表有什么作用？

杨志勇：两者的主体不同，国家资产负债表的主体是整个国家，不仅包括政府，还有公司和住户等，政府资产负债表的主体限于政府。国家资产负债表下面也有政府部门资产负债表，但不能完全反映政府的资产负债状况。比如，在国家资产负债表中，国有企业的国有净资产不会划入一般政府部门的资产，而是划入公司部门的资产。这样的处理容易造成政府资产的遗漏。专门研究政府资产负债表，不仅方便考察债务风险，也摸清政府有多少可支配财力，优化财政政策。

南都：土地能否算作政府资产，争议较大，课题组是怎么处理的？

杨志勇：首先，课题组认为土地是中国政府财力来源的重要构成，对政府而言蕴含着巨大的价值，如果不考虑土地，很大程度上会损坏政府资产负债表的全面和完整，因此应当将土地纳入考察范围。其次，纳入政府资产负债表的不是全部土地，经济利益较大、可以算作资产的土地是能够被转化为建设用地的土地。具体估算的对象是设市城市的城区土地扣除建设用地后的剩余部分。

南都：国有企业负债是否纳入政府负债？

杨志勇：这也是一些国际评级机构和中国政府的分歧，按照国际评级机构的看法，国有企业负债应当看作政府隐性负债。课题组的研究实际纳入了部分国有企业的债务，例如铁路总公司发行的债券。还有国家开发银行和政策性银行发行的债券，对国开行等来说是直接债务，对政府来说就是或有和隐性债务。

南都：注意到课题组将社保基金缺口放在政府资产负债表的附注中，出于什么考虑？

杨志勇：关于社保基金缺口是否纳入政府资产负债表的争议较大，一些研究认为社保基金没有直接举债的行为，不能算作政府直接负债。另一些研究将社保基金缺口视作直接隐性负债，因为缺口最终需要政府承担。按照直接负债的定义，这种确定会由政府承担的负债，就应当是直接负债。考虑到隐性养老金负债的重大影响，课题组把社保基金缺口也纳入考察范围，但由于争议较大、缺口数字不清，所以没有纳入资产负债表的报表，而是放到附注里体现。具体估算时，课题组选取了有关研究中最大的社保基金缺口估计结果作为参考值，也就是10万亿元社保基金缺口。课题组估算发现，2010年－2013年，社保基金缺口在政府或有和隐性负债中占比最大，2014-2015年占比第二。可以说，社保基金缺口是未来中国政府最需要重视的风险因素。

南都：此次研究发现地方债哪些问题？

杨志勇：2015年地方政府总资产达到约87万亿元，总负债超过33万亿元（计入社保基金缺口）。和中国政府的整体情况类似，地方政府总资产能够完全覆盖总负债，债务风险不大。但如果只考虑较具流动性的资产，地方政府掌控的资源不足以完全覆盖债务风险，需要警惕。

采写：南都记者 程思炜