王雍君：理清预算治理的三级框架、目标成果和改革重点

王雍君（中央财经大学政府预算研究中心主任）

作为政府运用公共资金解决经济社会治理问题的系统方法，预算治理根植于“钱是钱但不是只是钱”这一核心理念。公共资金不能自证其价值，其内在价值依赖价值贡献加以验证。公共资金是纳税人的钱，预算治理理应追求纳税人和社会关切的目标与利益；公共资金筹措、使用和管理的社会机会成本很高，理应诉诸预算治理所实现的目标与利益予以补偿。两个方面结合起来，可以很好定义预算良治（good budgetary governance）：公共部门以合理成本追求范围广泛的目标与利益，即少花钱、多办事、办好事意义上的成本有效性（cost-effectiveness）。

预算良治依赖适当的预算框架（budget framework），该框架将预算治理涉及的所有重要问题，主要是相互冲突的目标和利益，都集中到三级结构下加以理解和应对。预算的三级结构即总额预算、配置预算和运营预算，每个层级独立、又与其他两个层级协调追求三个核心层级的目标财政成果（targeted fiscal outcomes），即宏观成果、中观成果和微观成果。

成果导向是当代结果导向绩效管理概念与实践的核心。成果为政府行为提供导向，也是管理决策（managerial decision）的合理基础。抓住成果等于抓住真正紧要的东西。成果与手段相连。预算的三级框架由手段-成果联结为一个有机整体，虽然不提供具体的解决方案，比如怎样应对收入减少、支出刚性和随之而来的收支矛盾，但为解决所有重要问题提供最优路径、方法和工具。

与治理改革的其它多数努力相比，构造良好预算框架蕴含的改革红利最确切，无论中央还是地方。作为一般结论，要想激发预算治理的巨大潜能，包括促进社会稳定和经济成长、服务型政府建设和预算管理绩效，就得采用三级框架进行整合，也就是将预算改革的零星或碎片化努力，综合到三级框架下，“照其信号指示去做”。

三级框架视野非常宏大，直接或间接地切入和汇聚经济、社会、政治、文化等诸多维度；三级框架的细节非常丰富，足以呈现和提供应对治理难题的多样化工具、方法和路径选择。更一般地讲，三级框架引导公共治理“做正确的事”“正确地做事”和“负责任地做事”。

一、总额预算追求宏观财政成果

专业文献通常使用“总额财政纪律”（aggregate fiscal discipline）术语表达宏观财政成果，定义各个财政总额变量“受到约束”，即由资金可得性（收入预测）和支出需求（政策目标）反复权衡所决定的约束水平。首要的是确保支出总额受到约束，因为这在很大程度上决定收入、债务和赤字水平受到约束的程度。只有支出总额及其增长受到合理、可靠和可信的约束，其它财政总额受到相应约束才是可能的。支出控制并不意味着支出越少越好，当然也不意味着越多越好。概念上和实践上正确的支出控制，真正要求的只是合理保证政府财政状况的中长期可持续性，焦点在于独立清偿到期债务本息的能力；以及面对内外冲击的可承受性，主要指收入损失（比如经济下行和企业外迁）和服务削减（源于支出削减）的可承受性。

就现状而言，没有什么比恢复财政持续性来得更重要更紧迫的了，因为这是经济社会可持续发展的主要先决条件。当前的情势已经相当严重。“麻烦”已然发展到“危机”，而且有滑向崩溃的风险。

财政状况的不可持续势必连累配置成果和运营成果。配置目标关注资金是否花在“刀刃”上，即在不想要的地方少花钱，在想要的地方多花钱，这就要求大量资金从“锦上添花”释放出来，转移到社会优先级高得多“雪中送炭”。没有严格的支出控制，这很难甚至不可能实现。运营目标的情形与此类似。

危险还在于，合理且严格的支出控制很难被当作“既重大又紧迫”的目标对待。社会共识很难形成，更不用说对预算决策发挥作用。不可持续风险有如慢性病，危险不会立即到来和呈现，但一旦如此，采取最佳行动的最佳时机已然丧失，负面后果变得非常严重且难以控制。“防火”的成本效益，无论在任何场合和任何时候，都远远高于“救火”。问题在于，需要怎样的制度安排和政治承诺，才能约束和引导财政努力从侧重“救火”转向侧重“防火”？

就预算治理而言，眼下没有比恢复财政持续性来得更重要和更紧迫的了。效果和奇迹不会立即出现，但终将逐步出现。

有很多事情需要立即着手去做。第一步必须迈出：财政上不可持续，应被视为立即调整现行政策的明确信号。首先应基于可靠的收入预测和中期宏观框架与政策框架，即通常所说的“中期财政规划”，建立全面、详尽且严格的支出限额制度，作为“加强预算编制宏观指导”的重中之重。支出限额应在部门预算（草案）编制之前下达，讨价还价应被控制到最低程度。现行“两上两下”的部门预算程序，应尽快修订为“先下后上”的两阶段程序。基线筹划（baseline projection）亦应尽快取代目前仍起主导作用的基数预算法，全面放弃没有前途的零基预算法。无论政府还是部门层面，均应把“筹划来年的预算基线”作为准备预算的逻辑起点。

二、配置预算追求中观财政成果

预算过程不能仅仅被当作处理资金来源与使用的“财务作业”，更应被塑造为追求国家战略重点和政府政策优先性的工具，即“中观财政成果”的两个关键方面。前者寻求“集中财力办大事”，后者寻求资金转移与释放，即在不扩大支出规模因而不加重纳税人负荷的前提下，通过优化支出结构，来确保公共资金被优先用于社会优先级更高的用途。

激活预算过程的再分配机制实为当务之急。配置效率（allocation efficiency）高度依赖“良币驱逐劣币”的再分配机制。预算僵化一直很严重，主要成因包括法定支出、既得利益、发达的碎片化“部门分管”体制，以及信息可得性。没有简单的方法足以打破僵化，因为政治力量在预算配置中起着支配性作用。

这并不意味着政治主导的预算配置不能被改进。许多机制都有助于改进配置，其作用甚至远高于成本效益分析。主要注意力应集中于搭建三个支柱。

支柱1：“标准排序机制”。该机制涵盖一系列关键性的排序因子，比如公众健康与安全、现有公共设施闲置/利用程度、未来服务需求的增减变化，对每个因子进行专家和公众评分，最终得出一个总的得分排序，以此作为确定支出重点与优先性的重要依据，尤其应作为在“当前服务-新增投资”之间划拨资金的重要依据。中国是投资大国，投资膨胀、盲目投资、低效投资、浪费性投资问题向来严重，长年困扰着经济社会的健康和可持续发展。在经历了持续数十年大规模公共设施投资高潮后的今天，产能过剩十分严重，高铁运营全面亏损只是冰山一角。在这种情况下，系统纠正由来已久的偏见和偏向，即高估投资支出的经济增长贡献、低估运营支出对社会服务价值贡献，已成燃眉之急，攸关诸多重大诉求，包括高质量发展、以人民为中心和服务型政府。

支柱2：高规格、跨部门、专业化的支出审查委员会。目前的支出审查机制很不充分，无论财政一审、政府二审、党委三审抑或人大终审。该机制应在中央和省级层面协同运作，由中央财经委和人大共同负责组织实施。目前此举已然严重滞后。部分原因在于，从2000年到2012年的财政黄金期间，政府有足够的钱可花，甚至根本花不完，以至“盘活财政资金存量”成为一个紧要问题。在这种环境下，无论表面还是深层次的问题，看起来似乎都不足为虑。经验表明，真正的改革几乎都是形势所逼出来的。我们现在又走到了这一步，而且形势之严峻前所罕见。

支柱3：重合和重组政府间转移支付体系。财政转移支付应全面集中化，由财政部门集中统一管理，包括标准和资金拨付。横向转移支付亦应由财政部集中统一实施，确保基础框架全国统一，包括相关规范、标准和基准。针对基层政府的财政转移支付资金，应由财政部“直达基层”，不再由省级辖区和地市级辖区“中转”。现行体制造成大量“跑冒滴漏”、过度裁量和资金错配。

现行转移支付应进行重大的结构性重组，重组为五类：“发展援助”、“均等化转移支付”、“委托事项转移支付”、“矫正性转移支付”和“紧急类转移支付”。矫正性转移支付用于鼓励地方政府的正外部性活动，比如生态保护和沙尘治理。如果政策目标是鼓励资源和人口流向经济优势区位，包括潜力区位（增长中心）和景气恢复区位（如东北等老工业基地），则采用发展援助；如果政策目标并不鼓励人口迁移，而是鼓励人口留在原地，则采用“均等化转移支付”，用以促进各辖区财政能力大致均等，或者满足基本公共服务的全国最低标准。目前基于“财力-专项”分类的转移支付体系并不恰当，与国家战略重点、政府政策优先性的联系既松散又模糊不清。

中观财政成果典型地属于“战略成果”。战略与变化属于同义词。环境变化意味着需要从战略高度进行“新的适应”，比如适应人口老龄化的新环境。预算治理的战略目标，就是抓住环境快速变化带来的战略机遇，并妥善应对战略挑战。战略预算（strategic budgeting）作为达成战略目标的核心工具，比过去任何时候都更紧要。战略预算并不寻求“财政保障”，而是依靠“战略重点”和“政策优先性”的战略性配置应对环境变化。目前财政部门负责“汇总部门预算”的机制并无此效，因为预算未被当作一个整体加以审视和跨部门调整，后续的政府二审、党委三审和人大终审同样如此。资本预算和经常预算的脱节尤其严重，招致种种难以控制的负面后果。

现行的预算审查机制过于薄弱，无力胜任战略预算的功能。预算确实不必有逻辑上的一致性，因为每个部门都有自己的预算重点和优先性；但必须有一个整体逻辑，因为部门重点与优先性不能抵触政府预算的整体重点与优先性。这种抵触在现实中相当严重。

三、运营预算追求微观财政成果

运营预算指为“支出使用”制定的微观预算，包括项目内部的支出配置。微观财政成果指运营成果（operational outcomes），即一线支出部门与机构的日常运营和管理追求的财政成果。预算绩效计量、评价与管理重心，一直集中于运营层面，庞大的绩效指标体系也在这一层面被建构，并被应用于事后“打分法”的绩效评价。此模式存在各种各样的问题，包括独立性和公正性方面的问题，数据真实性与可靠性问题，指标本身的合理性问题，不一而足。

即便撇开这些问题，运营绩效评价的作用也很有限。微观层面的预算治理虽然有多种工具，但核心工具只有一个——运营预算。为使其真正有效，当前应致力消除三类瓶颈。首先要扭转“合规压倒绩效”的不正常局面。过于琐碎、严苛和僵化的合规追责，已经导致全面的不作为或少作为，使运营绩效成为主要牺牲品。其次，激励相容机制亟需创建和实施，以促使一线公仆们切实在乎、关切和重视降低成本和提高成本有效性。“结转和结余上收”明显地属于负激励机制。最后，一线机构缺乏必要的运营和管理自主性，使情形雪上加霜。

运营预算应明确采用“逆结果链”模型制定，涵盖支出申请、审批直至整预算执行的整个过程。最简明实用的“逆结果链”模型，可描述为“成果-产出-投入”紧密衔接的倒因果链逻辑模型，实务操作要求是：首先明确目标成果为何，比如“两年内创造5万个就业岗位”；接下来过问目标产出（outputs）为何，比如“两年内完成10万人就业再培训”；最后过问目标投入为何，即合理的成本和支出水平是多少。这里显示了两类最重要的微观财政成果：产出有效性，即“目标产出/支出成本”比率及其实现程度；成果有效性，即“目标成果/支出成本”比率及其实现程度。现行运营预算模式与此迥异，亟需深度改革。

结语

预算治理崇尚“做得多不如做得对”。做得多寻求“全覆盖”。做得对寻求“做正确的事”，这意味着公共资金必须花在财政成果上，且逻辑次序不应颠倒：首先是财政持续性和承受性，其次是配置重点和优先性，最后才是运营性产出-成果有效性。

预算治理还崇尚“花得多不如花得好”。花得好寻求“正确地做事”，即手段-目标间的合理匹配和紧密联结。逻辑次序也不应颠倒：总额预算联结宏观财政成果，配置预算联结中观财政成果，运营预算联结微观财政成果。

三级预算结构联结三级财政成果的协调性框架，帮助我们“以简单的逻辑清晰，连贯地获得真知”。常被胡乱扩展的预算治理，若能回归和安顿于这个简要框架，然后与“经常-资本预算”框架进行整合，才能找到永不言败的坚实立足点。

（结束。2024-07-30）

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