二、制度调整的方向和思路
在不作出制度调整的前提下，依靠传统方式难以化解压力、绕过陷阱，顺利实现爬坡转弯。其原因可概括为四个方面：一是以前遇到压力和难题可以绕着走，而如今已经无路可绕，只能打阵地战、攻坚战；二是赎买空间越来越小；三是压力转移空间已经相当有限；四是强力控制方式遭受越来越多的抵触。
制度调整的基本方向是推进市场化、法治化、民主化，建立有限政府和有效政府。在市场经济条件下，“有限”主要体现在政府职能有限、范围有限、资源有限，其职能限于公共决策和执行，其资源限于与公共物品提供有关的资源，其范围不得任意扩张。“有效”主要体现在低成本、高效率为公众提供服务。制度调整的着力点体现在四方面：一是硬化软性环节，二是软化刚性环节，三是优化调整错配环节，四是补充完善缺失环节。
制度调整的基础和关键是理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，建立有效的分权制衡结构。无论是建立有限、有效政府，还是解决四个环节的问题，治本的策略都是理顺三个方面的关系。关系不顺，政府才会出现缺位、越位和错位问题，制度才会出现软化、刚化、错配、缺失。从国际经验看，分权产生效率，制衡产生公平；分权产生增长，制衡产生稳定。分权制衡产生繁荣。没有分权将抑制增长；分权而无制衡将产生失序。因此，探索形成一种有效的分权制衡制度，使之在压力下能够进行自我纠错、自我完善，是增强制度弹性的基础和前提。
（一）建立明晰的分权结构
我国的分权路径恰与西方相反，先是中央政府与地方政府分权，而后是中央政府内部及政府与市场分权，最后是政府与社会分权。我国的改革首先从中央政府向地方政府放权让利开始，政府与市场分权、政府与社会分权在很大程度上是借助于纵向分权实现的。下一步改革，要进一步按照历史的逻辑解决好分权问题。
1.分权的重点
中央向地方分权的总体目标应该是二元的，即实现经济增长和保持政治统一，也就是既要激发地方政府推动经济增长的热情，焕发市场的活力，又必须维护中央权威。分权的基本策略应该是：凡是必须由中央统一掌握的权力，一定要集中于中央，主要是重要人事权、核心财权、基本地权等三项基本权力，国土安全、产业安全、金融安全、粮食安全、信息安全、公共安全等六项基本保障，以及跨区域共建任务、共享系统、共担机制等三项基本机制。凡是应当由地方掌握的权力，也一定要放给地方。分权的重点则是完善政府的科层治理结构。科层制一个最简单的道理就是分工负责、分级管理。要保证这一机器本身很好地运转，就需要建立完善的科层。归根结底，无论是经济增长、生态文明还是社会稳定、政治稳定，都要由政府来推动。在这一结构中，中央政府不是全知全能，也不是尽善尽美的，而是会因为信息和知识约束犯错误，也可能因为某些不当行为造成失误。地方政府不是中央政府的完全听命者，在行政管理中要得到中央政府的支持，在政绩上要得到中央政府的承认，在地方事务中要成为辖区内各方力量的拥护者。因此，中央政府不能因为分权中的风险而回归集权，也不能因为不信任而过于疏远地方政府。中央政府在维系科层制的过程中，要通过多种激励手段组织起地方政府的集体行动或一致行动。
在政府与市场、国家与社会的分权结构上，从我国改革开放的历史经验看，政府向市场和社会“放权让利”的过程，就是培育市场主体、引导社会发展的过程。不断获得、增加权利的市场主体和社会组织，在竞争与合作的过程中，推动着开放，加快了要素流动，扩大了社会分工，提高了效率，创造了市场，促进了繁荣。下一步的重点，同样是放权于社会，让利于市场。在历史经验基础上，一定要建立契约性的、规范化的分权结构。只有在常规化、规范化的权力结构中，各方才能形成一个确定的、稳定的预期，才会形成持久的积极的社会参与热情，才会焕发市场活力。
2.分权的方式
在具体分权方式上，可以采取三种办法：第一，如果分权方案不清楚，实施成本也不清楚，可以选择局部试验也就是试点的方法。试点有助于降低试错成本，产生学习效应，提高共识，还有助于说服观望者、减少反对者的作用（盛洪，1996）。第二，如果分权方案清楚，但是实施成本不清楚，可以选择试点办法，也可以选择“试行”办法。试行不同于试点。试点更多的是一种空间概念。试行则更多的是一种时间概念。主要做法是，出台一个法律效力较低、适用范围较窄、可以随时修订的临时办法而不是法律法规甚至不是正式文件。试行即试错，试错即可推广，可修正、可中止。第三，如果方案清楚，实施成本也清楚，可以全力推进，但是不宜一刀切，应根据约束条件的变化，分类、分步放权，统一推进。分类是指，对地方政府不是一次性平均分权，而是区分不同地域、不同领域，各有侧重。分步是指，根据分权后的可控性，由易到难，由简到繁，分期分批分权。统一推进是指，始终根据既定目标把握分权中的轻重缓急，统筹安排，协调推进。
本文来源：新华网
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王晓易_NE0011
