总编辑看两会：建议中国实行大县制改革（二）

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十二届人大代表、清华大学教授  蔡继明

网易财经：各位网友大家好！欢迎收看我们这一期的两会解读特别节目，今天我们演播室请到了第12届全国人大代表、清华大学经济政治研究中心主任蔡继明教授，蔡教授您好。

蔡继明：大家好。

网易财经：我们知道，中国经济发展到现在的阶段，城镇化已经越来越重要，今年不只是中央政府，各个地方政府也很多都把城镇化写进了政府工作报告，您能不能简要地给大家回顾一下，简单概括一下中国过去几十年间城镇化发展的成就？

蔡继明：新中国成立以后，伴随着工业化的进程，我们的城镇化也有了一定的发展，但总得来讲比较缓慢，我们往往是抑制城市的人口增加，甚至曾经一度我们还鼓励、号召知识青年到农村去，这实际上是一个逆城市化的过程。

改革开放之后，随着家庭联产承包的推行，农村的剩余劳动力越来越凸显出来，但当时我们的政策还是限制农民进城，所以对农村剩余劳动力的转移就采取了就地转移，叫做“离土不离乡”，在依托小城镇兴办乡镇企业，小城镇在这种背景下就遍地开花。

但这种小城镇的发展是一种初级的、粗放的城镇化，占用了大量的耕地，又造成了环境的污染，乡镇企业的发展后来也遇到了来自城市改革面临的挑战，大量的企业破产，进一步导致一部分农民工被释放出来，农村剩余劳动力开始转移向城市，这样，我国的城镇化进程逐渐加快，到去年年底为止，我国的城镇人口达到了52.6%，前年就已经超过了50%，所以现在我们进入了城镇化加快进行的阶段。

网易财经：我看中央提出来，以后的城镇化重点是以人为核心，实现居民幸福感的提升，不再像过去那样地方上一些大项目就叫城镇化了。您觉得过去的城镇化大家是不是在认识上有一些误区？

蔡继明：过去很多地方领导一提城镇化就意味是城市建设，征地，做规划，招拍挂土地，大搞房地产，修马路，修广场，高楼大厦，实际上这只是城市空间的扩展，并没有相应地把失地农民转变成城市居民，也没有把进城务工的农民及时变成城市居民，这样就出现了我国人口城市化严重滞后于空间城市化（的问题，当然也更滞后于我们的工业化，所以中共十八大提出，城镇化的核心是人的城镇化，是农村转移人口的城镇化。

回到我刚才提到的数据，我国现在的城镇人口虽然是52.6%，但那里面包含了2亿多左右的农民工，他们是根据统计局口径在城市工作六个月以上而被统计为城镇人口的，但绝大部分都没有变成城市居民，没有享受原有的城市居民所享受的各种待遇、福利，所以，今后城市化主要的任务不再是搞城市建设，不再是一味扩展城市的空间，而是首先要把已经进城的这2.6亿农民工逐步的加快步伐，把他们变成城市居民。

随着他们在城市务工、落户，还有大量外来迁徙人口的定居，农村还会源源不断地、还会有剩余劳动力向非农业部门转移，还会有进入城市的人口，所以整个过程恐怕至少要持续到本世纪中期，到我们基本实现现代化，城市化水平达到75%甚至到80%，这个时候城市化的进程才会逐渐放慢，但还会有一个提高的过程。

网易财经：您刚才说的问题其实也是被城镇化的问题，有2亿多农民工可能是被城镇化的，但这跟户籍制度是有关的，我们调查发现有一百多项公共福利和户籍挂钩，我们之前的改革蓝皮书也是建议取消户籍与公共福利挂钩，您觉得推行它有多大的困难，前景怎么样？让2亿多农民工真正进城要让他们享受和市民一样的福利待遇，这里的政策能否尽快实现，尽快落实？

蔡继明：户籍制度是个表面现象，刚才你谈到了，和户籍相关的有一百多项公共福利，你是城市户口，你就能够享受这些福利，否则就跟你没有关系，所以要改革户籍制度，特别是取消城乡隔绝的二元户籍制度，不在于简单的给一个户口本，这一步公安局很容易做到，户口本的成本才多高？最重要的是户籍跟它捆绑在一起的公共服务，城市的福利，这个能不能改变。比如说住房制度，我们现在的保障房只是面向本市居民，最多扩展到本地居民，包括本省、本市，对于外省外市的农民工，通常他不能够享受，还有基本社会保障、教育、医疗等，对于这些，如果不强硬地加以改革，它是整个一套系统工程，没有这些制度的改革，户籍制度是取消不了的，仅仅给他一个户口也没有意义。

所以，城镇化的过程同时也是一个深化改革的过程，它是一个制度的变迁，不单纯是人口迁徙，我们说统筹城市发展也不是把城市里建设得有花园，把农村建设得像城市，更多的是打破原有的二元制度，要建立城乡统一的就业制度，城乡统一的社会保障制度，城乡居民都能享受同等待遇的教育、住房等，这些都意味着我们各项制度的改革要配套进行。

网易财经：您也说到了住房的问题，住房肯定是城镇化的核心问题，现在的房价非常高，在一些城市，包括您和一些学者也说过，高房价肯定会阻碍城镇化。

蔡继明：是的。

网易财经：您能不能顺便谈一下新国五条，新国五条里对打击住房投机泡沫有一些细则的规定，尤其是包括20%的交易税，您对这个税怎么看？能否真正的抑制投机？

蔡继明：农民工进城落户以及外来人口迁徙定居，甚至包括我们新毕业的大学生，硕士生，博士生，能不能在城市进得来，留得住，还能够安居乐业，最重要的就是住房，阻碍他们进城落户的门槛也是住房，试想一下，连我们城市居民中低收入阶层买房都感觉那么困难，恨不得把腰包都掏光还不够，还要去啃老，还要爷爷奶奶帮忙，分期付款，又形成了相当重的压力，农民工又怎么能够解决住房问题呢？

因此，我们现在看到的大量农民工，他们的住房是怎么解决的，相当一部分都是住在地下室，一部分住在工棚，一部分住在未竣工的建筑物，当然，做保姆的还可以住到主人的家里，有的干脆就是公共场所，甚至我们在央视上也看到了，大桥底下，四面透风，据说风景还很壮丽，四周都是高楼大厦，号称是“大桥宾馆一零几房间”，那就是国道嘛，你想，如果他们的居住环境是这样，那不可能长期在这里生活，只能一时挣点儿钱，最后还要回到农村，这显然会严重阻碍我们的城镇化进程。

所以，改革我们的住房制度，调控我们的房地产市场，让我们的房价回归到合理的水平，这是加快城镇化进程重要的措施和途径，所以，一些地产商，一些地方政府也许会对中央的城镇化产生策略，以为这样一来房地产又要火爆起来，房价不可能下降，甚至会大幅度反弹，可能他们预期，随着城镇化进程加快，大量人口进城，对房地产的需求会更加旺盛，需求更刚性，所以这房价怎么能降下来呢？

但我们要想一想，既然我们想加快城镇化进程，这么高的房价怎么能够让人们进得来，住得下呢？所以我相信中央政府一定会下大力量，下大决心把调控房地产价格的政策持续下去，所以，在新旧两届政府交替的时候，国务院出台了新国五条，它的出发点是很明确的，还是要继续调控房价，这不仅表明这一届政府从2008年以来甚至近10年来9次大调整的出发点和决心始终一致，同时也给了我们一个信号，换届之后，新一届政府还会集成商一届政府的政策，保持它的延续性，还会继续调控房地产市场。

我想首先给大家一个预期，不要再相信房价还会有大幅度的反弹，以为政府会半途而废，放弃对对房地产的调控，这是我对新国五条出台背景的理解。

至于新五条，我想有几条的正面效应会非常明显，比如对地方政府问责，如果房价调不下来，限价政策不能够落实，限购政策不能落实，要追究地方政府的责任，还有，要加大对普通商品房的供给和住宅建设用地的供给，还有保障房的建设，这些肯定都会有助于抑制房价上升。至于你说到出售二手房，对差价的部分征收20%的所得税的效果如何，我想，现在还没有正式实施，已经引起了买方和卖方的行动，卖方急于出手，买方又急着签约把房子买到，卖方担心一旦具体实施条例出来，收入里要减少20%，趁这之前就把这部分所得税回避掉了，买方担心的是什么？一旦这20%的差价所得税实施之后，卖方会在原有价格的基础上再抬高价格，以至于把这20%的所得税转移给买方，趁着文件还没有贯彻落实，尽快去购买二手房，是不是这样的考虑？

网易财经：是。从您刚才的分析里其实也能看出来，很多买家没有期待这20%的交易税能把房价降下来，而是担心这20%的税会被卖方转嫁，这也面对一个问题，一开始国家说要调控的时候，很多居民还相信，觉得房价是不是要降一下，但现在屡调屡高，很多人已经不太相信政府能把房价降下来，所以我感觉这次出台20%的个税之后，很多人的第一反应就是政府要增加收入了。

蔡继明：不是，我想这个判断可能是误解，政府征收这20%的所得税，我认为它的出发点不是为了增加政府的收入，而是为了遏制住房的投机需求实际上它对那些尚没有买二套房，或是准备要做住房投机的一部分人予以遏制，可能你从表面上看到我现在买的房价和预期房价有差额，你就下手了，但现在有了这个政策你就要考虑，这个差额里要扣掉20%，是不是还有那么高的利润，还有那么强的诱惑力呢？因此对即将买两套以上房子的人，准备用于投机的这部分人，显然会有一定的遏制、劝阻作用。

但对已经有了两套以上房子的，他要考虑现在我出售房子须加征20%的差价，到底我还能赚多少，如果我现在不出售房子，你也得把它用于出租吧？出租的租金能不能抵消你购房的贷款利息以及住房的折旧，这样一比较，到底是出租核算还是出售核算，总而言之，实际上它也有助于你把房子捂在手里，等待涨价再销售，我想，只要出租，也会给那些没有房，想租房的人提供更多的租赁房供给，也有助于租赁市场的房价降下来。

但是有一点，如果就有一套房子，现在我想把它卖掉，目的是想再买另一套房，改善型的，这里面可能也有相应的政策，如果居住达到五年，明明知道这是自住房，现在需要改善了，是不是有关政策会减免所得税，好象有这样的规定。

网易财经：它现在说，唯一住房，房产证买五年，可以免征。

蔡继明：要是有两套，那就不好说了。

网易财经：但实际上很多人，因为是唯一住房，一定要先买再卖，如果卖了就没地儿住了，买了之后再出售原有住房的时候就又变成第二套了，这个政策好象有点儿……

蔡继明：对，确实有这么个问题，还有的，现在我听说离婚率一下子提高了，可能是假离婚，因为原来有两套房……

网易财经：对，网上有避税指南。

蔡继明：两套房，一离婚了就变成了一人一套房。

网易财经：最终能否起到作用，就像您刚才说的，抑制投机还得看大家的预期，如果大家觉得房价涨了很多，即便用20%征收……

蔡继明：我曾经跟有的媒体谈过，买房的人不一定……这20%的所得税未必都转嫁到你的身上，关键是看你需求的强度以及需求弹性的大小，你仔细想想，假如这套房子是300万，当时已经要到300万了，你之所以决定买，如果当时是310万你就不买了，之所以在300万这个点上决定要买，你认为它是合算的，如果再提高20万，就是320万，也许你就不买了，也许你的整个需求曲线就会向左移动，最后未必320万能卖出去，也许只能以310万卖出去，这样一来，至少个人所得税的一半是由买方支付的，而另一半必须由卖方来支付。

网易财经：我看网上有一种建议，可能有更好的税收征收方法是采用资本利得税，累进制的资本利得税，对房产套数越得征得越多，比如出售第三套、第四套、第五套，房产越多，出售时就苛政越多的资本利得税，这个建议认为，这样的话可以避免卖家把税收转移到买家的头上，因为你是累进制税率，差别税率，没法儿统一转嫁，您觉得这样的政策会不会有更好的效果呢？

蔡继明：可能会有积极的作用，尤其在销售这个环节之外，持有这个环节也许更重要，我们一直在推所谓的房产税，已经有了两套以上的房子，你持有这个房子的成本要提高，这样就促使你尽快把房子出手，不想卖也要把它出租，而不是纯粹的空置在那里，而且这里面也是有差别的，第一套可能不征你的房税，第二套、第三套，甚至随着你拥有的多，那也可以采取累进的形式。

网易财经：房价其实还跟另外一个市场很有关系，就是土地市场，关于土地市场改革的争议非常多，有些人说是因为政府垄断一级土地市场，推高了房价，有人建议农民的土地干脆直接入市，还有人说18亿亩红线是不是可以不再保留了，您觉得上面这两个问题，一个是土地直接入市，一个是18亿亩红线，对这两个问题您怎么看？

蔡继明：土地直接入市是可以的，关键是什么土地入市，以及入市之后它的用途能不能改变，我们首先要明确土地制度有两个层面，一个是土地所有权，当然也包括使用权和土地所有权的分离，入市的可以是所有权，也可以是使用权，但我们现在严格禁止所有权的买卖，显然是指使用权的转让。

第二个层面就是土地用途的转变，我把土地使用权转给你了，原来是农业用地，能不能随便变成房地产用地呢？显然不行，这里面第一是城市规划、城乡统一规划，第二，就算规划了，要完成土地转变的程序，除了规划部门之外还要由土地管理部门审批，这里面也是有一套严格的制度，所以，土地入市，我个人理解，我主张的是农村集体建设用地首先可以入市，它已经是建设用地了，不需要占用耕地，在18亿亩耕地之外的建设用地，它入市根本不影响我们18亿亩耕地的红线，也不会影响到我们国家的粮食安全，这是最有条件先入市的。

另一方面，我们知道农地能不能入市呢？农地流转本身是可以的，我们一直在鼓励农地流转，但流转之后是不能够改变用途的，原来是农业用地，还要保留农业用地的用途不变，这也叫入市，问题是涉及到农地的用途能不能改变呢？那就看城市规划或者城乡规划，如果城乡规划到原来的建成区由300平方一下子扩展到400平方，那100平方公里的土地从哪儿来呢？显然是城市周边的农业用地，我们过去采取的方式是先把农业用地征收为国有土地，然后再把它变成城市的建设用地，这种做法就遇到了是否符合《宪法》的问题，因为《宪法》中说，国家为了公共利益的需要可以依法征收农民的土地，仅仅是城市规划，城市建设，尤其是相当一部分新增土地是用于工业，用于商业，房地产开发，严格来说这都不属于公共利益的范围，那为什么要征地呢？这种征地行为显然是违反《宪法》的。

网易财经：现在这种……

蔡继明：很普遍的嘛。

网易财经：但现在这种问题一直存在。

蔡继明：几乎所有的土地都是采取征收的，所以我这次写的一个修改土地管理法的议案，核心一点就是强调，以后政府征收农民的土地，唯一的法律基础，法理基础就是公共利益，在公共利益之外，政府无权征收农民的土地，《宪法》没有赋予你这样的权利，否则的话就是违反《宪法》，政府不征收非公共利益的用地从哪儿来呢？显然就应该直接让农村集体土地，包括建设用地，也包括农地，只要符合规划，符合变更条件，都可以进入市场，然后这一方土地的开发商，土地的使用者，企业，直接和农民通过市场交易获得土地的使用权，那边完成土地使用权的转让，这是我这次写的议案，已经有34位代表联名，已经正式提交了。

接下来说到18亿亩耕地红线要不要保留，能不能保留，首先说要不要保留，这个有分歧，国内也有一些著名经济学家一直在抨击18亿亩耕地的红线，认为没有必要，似乎我们可以通过国际贸易，在国际粮食市场上调剂余缺，我们也还可以通过增加复种指标，一年两季，我们还可以通过科技进步，多出几个袁隆平，多一些杂交品种，提高粮食产量等等。但是，所有这些，首先讲国际贸易，那就要看你需要多大比重进口，全世界粮食的产量，拿到  国际市场的供给量恐怕也不足我们的50%，如果中国进口每增加一个百分点，可能都会引起国际粮价较大幅度的波动，会引起国际社会的忧虑、关注，甚至对我们的批评，因为你这样有可能会抬高国际市场粮价，影响其它国家对粮食的需求，这是其一，再加上如果遇到突发国际事件，遇到整个世界性粮食的减产，我们13.4亿人口大国的粮食不能保证基本的自给自足，那必然会遇到粮食安全问题。

这两天我们看到农业部官员给我们的信息，我们的三种主要粮食作物，小麦、玉米、水稻，自给自足率大概达到了98%，应该说还是很高的，但我们其它的农作物，比如说油料作物大豆，恐怕有百分之六七十依靠进口，我们根本离不开食用油，进口的这些农产品相当于多少土地呢？大概得有几亿亩，说明在我们18亿亩耕地之外，我们还在一定程度上依赖于国外的土地，所以这18亿亩耕地红线我个人认为至少现在来看还是必须得保。

工业化、城市化以及土地入市会不会冲击这18亿亩耕地红线呢？我说不一定，因为我们农村还有大量的建设用地是粗放使用的，城市化本身不占用耕地，是节省耕地，因为农民在农村也要使用建设用地，而使用的量更大，随着农村人口向城市转移，人均占用的建设用地是减少的，耕地不但不会减少，还有可能增加，这里面关键是要有制度来保证，农民进城了，农村的宅基地是不是让出来了，旧城改造了，村与村之间合并了，合并完了之后节省的宅基地是不是变成了耕地，农村进城之后在城市里面占有一块建设用地，农村的宅基地又没有让出来，农民挣了钱又到农村继续盖房，两头挤占耕地，18亿亩的耕地红线当然难免被突破，所以如果我们现在采取城乡建设用地增减挂钩，也就是说两亩宅基地变成一亩，节省出来的一亩宅基地可以恢复成耕地，这样就有了一亩建设用地的指标平移到城市周边地区，八成是周边的农地变成建设用地，这就是增减挂钩，达到平衡。

如果能节省出两亩宅基地来，一亩复垦，另一亩变成建设用地，在建设用地增加的同时，耕地不但没有减少，还可以再增加，这个空间是很大的，现在农村大概有十六七万平方公里的建设用地，而农村人口按现在的统计口径，已经不到50%了，所以在今后工业化、城市化的进程中，农村建设用地可以大量节省出来，这是一个。

另外我们还有大量未利用的土地，未利用的土地包括山坡、丘陵、沙漠等，但经过改造后它可以变成建设用地，种粮食，种农业作物可能不行，但搞建设是可以的，所以我这次有个建议，加大开发未利用土地的力度，以缓解城市化、工业化所引起的土地供求矛盾，我想通过这个，也能够解决在保护耕地的前提下推进我们的城市化进程。

网易财经：刚才您说到您关于土地市场改革的提案，34名代表都署名了，我想这个提案……

蔡继明：议案。

网易财经：这个议案，地方政府很多官员可能是不太高兴，地方政府可能会说我财力不够，而且现在我们看到城镇化有一个问题，很多小城镇，基础设施严重跟不上，地方政府说我要有钱去做这些事儿，您觉得土地财政的问题到底应该怎么解决？跟城镇化的矛盾怎么解决？

蔡继明：前天我们在中国经济网做了一个节目，叫做“寻找改革的最大工业数”，这也是我们中央提出来的口号，也就是说，改革可能会触及一些既得利益，但一方面我们要义无反顾，要有政治智慧，要有魄力，不能因为有既得利益群体的阻挠我们就望而却步，但另一方面也要讲求政治智慧，有些地方需要妥协，有些地方需要建立一种机制，至少要保证在原有的社会成员利益不受损害的情况下可以增加另一部分人的利益，这就是经济学所说的“帕累托改进”，或者说寻找一种双赢、共赢的方式、机制。

涉及到土地制度，我当时谈到一个观点，土地制度改革可以成为一个最大的工业数，改革现行的土地制度，把城乡二元的土地制度改革成城乡建设用地，同地同权同价，非公共利益的用地不要再采取征地的方式，而是允许集体土地进入市场，农民肯定高兴，农民的利益受到得到了保障，农民的利益得到了保障，等于是让他们充分享受了土地的增值，这有助于缩小城乡居民的收入差距。

另外，随着集体建设用地进入市场，打破了国家对政府，对土地供给的独家垄断，地价是不是就降下来了？地价降下来，房价就会相应地降下来，城市居民是不是得到了好处？他也会拥护。还有，随着集体建设用地进入市场，大量的小产权房也可以进入市场，中低收入阶层，低收入阶层也可以买得起房，租得起房，这也应该是拥护的。恐怕像你说的，也许地方政府认为会减少它的土地收入，因为现在地方政府在很大程度上是过度依赖土地财政、土地收入，如果你缩小征地的范围，让大量土地直接进入市场，政府的土地出让金就会相应减少，似乎它会反对，但我们也要相应地给地方政府一个补偿，比如同时开征一个新的税种，房产税，把它变成地方政府稳定的税收来源，这样就促使地方政府……第一，你已经没有可能再去扩充土地了；第二，你的注意力就可以转移到提供公共服务、完善基础设施，从而使得房价、地价不断提升，你从中就会征得更多的房产税，这样地方政府也可以从改革当中得到好处。

更重要的是，随着大量农村集体建设用地进入市场，随着小产权房进入市场，保障房的压力会减轻，其实很多小产权房、城中村事实上在发挥着政府保障房的作用，现在3600万套，你的建设资金，你以后的运营及维护，对政府来讲压力都是很大的，如果我有农民自己盖的房子进入了市场，政府保障房建设的压力减轻了，你的财政支出也相应减轻了，这对政府也是有好处的，更重要的是，随着大量农民工进城落户，迁徙人口定居，这个城市的人口增加了，城市繁荣了，城市的需求增加了，第二产业，第三产业发展了，所以你的GDP增加了，你的税收也增加了，这对政府也有好处。至于中央政府，我想它只要严格控制住耕地，控制住由耕地向非耕地的转变，严格旅行手续，用途转变以及规划来管住土地，我想中央政府没有必要再担心土地的流转会影响到粮食安全，我想这是可以找到最大工业数。

网易财经：您这次两会提出了“改革中国县级行政受制”的建议，您能不能简要给大家介绍一下这个建议的内容，您觉得这对中国城镇化未来发展会有什么影响？

蔡继明：最近央视财经频道财经节目连着举行“县域经济发展论坛”，讨论新型城镇化的道路，我们注意到中国目前有2200个县级单位，包括县和县一级开发区，超过1000平方公里的不多，超过100万人口的不多，这就造成了我们的县域地域面积过小，其实就到1200平方公里，横纵也就是30到40公里，人口也就是三四十万，面积更小的也就是二三百平方公里，这么小的面积你要搞城市化、城镇化，要发展第二产业、第三产业，要进行县域经济的统筹发展，要进行规划，实际上会遇到很多困难，我们现在伴随着城乡之间的交流，交通条件的改善，伴随着我们的通讯技术、通讯设备、通讯水平现代化程度的提高，政府行政管理辐射的面积可以越来越大了，现在高速公路，村村通了公路，30公里半小时的路程嘛，所以我们现在已经有条件把一些小的县合并成相对大的县，这样就可以在更大范围内调整产业结构，避免重复建设，避免产业同构化，这样才有助于加快我们农村的城镇化进程，加快我们县域经济的发展。

不仅如此，我们现在很多地方也在试行省管县，也就是说，过去县这一级的政府是由地级市政府管辖的地管县，这样一来，我们国家政府的层级就比较多，中央政府、省政府、市政府，指的是地级市，县政府，再加上一个乡镇政府，我们是五级政府，这恐怕在国际上也是政府层级比较多的国家。我们知道，当年秦始皇建立中央集权的国家，就三级政府，皇权止于宪政，中央集权实行郡县制，郡相当于我们一个省，下面是县，县以下是实行村民乡绅自治，不再设政府了。我们现在也在试图探讨取消地级政府对县级的管理，而变成省直接管县，可是两千多个县，我们30个省市自治区，你要是管2000多个，平均一个省就要管70多个县级单位，管理上可能也会有不通畅的障碍，如果我们把两千多个县级单位减少到600个，每一个省只管20个县，这样政令就会很通畅，会提高我们的行政管理体制，这跟另一方面我们搞大部制改革，我这边建议搞一个“大县制”改革。

网易财经：好，我们也很期待。谢谢蔡老师今天位网友进行解读，也谢谢各位网友的收看，再见。

蔡继明：再见。