近期的低空经济相关文件里，“责任人”这一栏正在变化

8月11日至21日，中国民航局相继挂出两份征求意见稿：《民用航空空中交通管理规则》与《民用航空安全背景审查管理规定》。意见反馈日期分别截至9月11日和9月4日。

先看后一份。文本不长，改动集中在审查对象名单上：新增无人机操控员执照申请人以及取得运行合格证的单位在职持证飞手这两类。

背景审查扩容并不算意外。真正的变化藏在配套机制里——“谁用人谁负责”。加上动态评估，审查的执行责任从此不落在飞手个人头上，而落在了用人单位头上。

这句话在民航体系里一点也不新鲜。有人机运输的责任框架一直如此：合格证持有人（单位）是安全第一责任人。无人机领域这次被拉进了同一套旧规矩。翻译成“运行”语言，只有一层意思：出了事，被问责的是持证单位。

另一份文件的分量在结构上。在《民用航空空中交通管理规则》征求意见稿中，无人驾驶航空器第一次单独设章，被纳入受控空域的规则体系。

这两份文件叠在一起，动作指向是相同的：无人机管理正在从“运营指南”升级为责任规章。

从管操作者，到管持证人

对长期靠隔离飞行开展作业的物流、巡检类高频运营企业，这是一次结构性的合规成本抬升。

此前无人机在空管体系里更接近“编外单位”，规则以指南、通告、试点方案的形态存在；现在它要按接近有人机的逻辑接入受控空域，同时把安全责任压实到运行合格证持有单位。

这一步的后果不只是增加合规费用，更会改变运营侧的组织形态。当责任主体从个人上移到法人，中小无人机运营商向大平台挂靠的动力就出现了——不是因为技术门槛，而是因为责任门槛。一家三五个人的作业队并没有能力承接动态评估和持续背景审查的管理义务。

类似转折在别的行业也发生过。网约车合规最关键的一步不是给司机发证，而是把承运责任落到取得经营许可的平台公司身上——责任主体一上移，散户挂靠的格局就自然向平台集中。低空这一周走的是同一个动作。

示意图（AI生成）

执法侧也在同一个方向上“收口”。本周媒体报道了两起案件：温州首例改装无人机狩猎案一审当庭宣判；楚雄州首例农用无人机违规飞行行政处罚。这两起案件释放了一致的信号：对违规使用无人机的处理方式已经从警告教育进入实质追责。

掏钱的一方，变成了公司

在责任人这一栏，将被填写的也不只是运行端的实体。

8月19日下午，聊城市公共资源交易中心挂出一份招标预告：聊城市低空感知基础设施及配套场景建设一期项目，总投资约1.17亿元，预计9月至12月招标。建设内容包括一网统飞平台、一网统管平台、飞行控制系统和指挥中心，采购清单从复合翼无人机一直排到植保无人机。

值得读的字段有两个：“资金来源”一栏写的是企业自筹；“招标人”一栏写的是聊城市空天科技产业开发有限公司——这是一家2025年2月成立、注册资本1000万元、由当地两家国资平台持股的公司。

企业自筹这四个字在这里的实际含义是母公司体系注资加项目层面融资，而不是这家公司账上现成的资本金。但字面之外的制度含义很明确：这个项目的债务、折旧与回本责任从立项第一天起就长在企业身上，不在财政预算科目里。

换掉的是承债主体和会计科目，不是风险本身——项目公司背后仍是地方国资。但记账方式一变，立项时被问的问题也跟着变了。

把2025年以来公开可查的大额低空基建项目排成一列，聊城这一招商项目不是孤例。十堰的低空智能网联系统，业主是武当山机场集团；合肥的低空经济基础设施项目，业主是合肥国先控股；汉中的数字化基础设施，业主是水投集团旗下的低空运营公司；南宁的人工智能低空物流应用中心，业主是广西交投物流集团。算上聊城，这五个项目的业主全部是企业法人。

对航空体系内部的人，这个变化的分量在于对手方换了。过去谈一座通用机场、一张感知网，谈判桌对面是政府部门，逻辑是审批与拨款；现在对面是一家要算投资回收期的公司，逻辑是资产、现金流和还款来源。项目能不能立，从“上级批不批”变成了“这张网靠什么回本”。

承诺换了一个堆不出来的单位

在第三条线上，“责任人”这一栏被填写的方式，是把承诺写成可核对的条目。

7月25日海南省印发“十五五”综合交通运输规划（琼府〔2026〕34号），把低空整建制写进了工程册：36项低空基础设施重大工程，其中通用机场11个——升级改造5个、新建2个、开展前期工作4个，低空垂直起降设施23个，低空公共航路2条。量化指标只有两个，都指向2030年：新增低空公共航路200公里，民用低空航空器飞行总量170万小时。

关键在最后那个单位。海南2024年9月的三年行动计划用的口径是无人机飞行架次，2026年目标450万架次；而海南2025年实绩已突破1100万架次，指标被实绩跑穿。新规划索性把计量方式整个换掉：架次换成小时，无人机口径换成民用低空航空器口径。两者没有公开换算系数，不能相互折算。但换过之后有一件事变了——架次靠短距飞行就能堆出来，飞行小时堆不出来。

同样把低空经济划进交通口的还有重庆。本周见报的重庆市“十五五”现代综合交通运输体系和物流发展规划，把日均20万架次低空飞行服务能力写成了指标，同时列出的指标还有建设一级起降设施5个以上，二、三级500个以上，重载无人机货运干线3条以上。

作为对照，8月21日发布的上海市综合交通发展“十五五”规划，15项主要指标里没有一项与低空相关，低空只有两句定性表述。

规划建设中的上海闵行吴泾民用低空试飞基地规划图（上海主城核心测试场，2026重点建设）。

这不代表着上海轻视低空——它在低空制造上的投入位居全国前列。差别在文体。省级的低空承诺正在分成两种写法：产业文件里的那种，用产值计；交通规划里的这种，用场址、公里和小时计。前者到期可以重新解释，后者到期要按条目对账。

采购从试点走进框架

第四条线是买方。

南方电网通用航空服务无人机框架采购项目中标候选于8月21日至24日公示，17个标段一次性覆盖巡检、运载、机巢、通信中继、系留、树障清理、多光谱、数据服务八大类装备。

这比任何一笔单独的订单都更值得跟踪。它记录的事实是：无人机装备在电网系统内的采购形态，已经从单项试点采购转为集团层面的框架采购。框架采购意味着装备进入常态化配置序列，也意味着履约与验收责任落进企业年度采购合同的既有制度里，而不再挂在某个示范项目名下。

本周没有新飞机

本周没有一款新机型完成型号取证，也没有一台载人机型首飞。行业口径显示，目前有18家企业正在推进电动垂直起降航空器的适航取证——推进中，不是已取证。

但这一周的四条线上，能读出同一个变化：运行责任落到运行合格证持有单位，基建的债务与回本责任落到国资项目公司，省级承诺落到工程条目和飞行小时，装备采购落到集团框架合同。

产业成熟度有一个不太被提及的刻度：不是谁拿到了什么，而是出事的时候，谁签的字。

过去几年低空领域的多数文件，回答的是给什么——给场景、给资金、给试点资格。这一周的这一批文件，回答的是另一个问题：谁负责。资源可以先给再说，责任不能。“责任人”这一栏一旦填上具体名字，此前那些不承担后果的参与方就会自动退出，而愿意签字的那批主体，会顺势拿走此后的定价权。

清单是可以人人有份的，名单不是。

说明：《民用航空空中交通管理规则》与《民用航空安全背景审查管理规定》均为征求意见稿，条款仍可能调整；聊城项目当前处于意向公开阶段，预计9月至12月招标，不等于已开标；南方电网该项目为中标候选公示，非最终中标结果；海南36项工程中“开展前期工作”的4个通用机场与“建成”不是同一件事，不宜读作11个在建项目；聊城市空天科技产业开发有限公司的成立时间、注册资本与股权结构依据工商登记信息核验。