经济学人丨欧盟庞大的新冠疫情复苏基金为何失去动力

自1966年大洪水以来，佛罗伦萨从未经历过如此大的破坏。有轨电车延伸工程将市中心周边的道路变成了一片工地。这项耗资5亿欧元（约合5.76亿美元）的工程是佛罗伦萨最大的项目，由欧盟新冠疫情后复苏计划“下一代欧盟”（NextGenerationEU）提供资金。该计划还资助了这座托斯卡纳首府的其他55个项目，涵盖从托儿所到自行车道等各个方面。市长萨拉·富纳罗称之为“佛罗伦萨历史上的一个重要转折点”。

在地中海对岸，马德里的批发市场清晨五点就热闹非凡。这里拥有世界上最大的鱼市之一。凭借欧盟“下一代欧盟”（NextGenerationEU）计划提供的40万欧元资助，鱼贩协会建立了一套数字化支付和订购系统，取代了手写订单和银行前的长队。“这为我们节省了大量时间，”克里斯蒂安·科博一边准备从巨大的金枪鱼胴体上取下金枪鱼出售，一边说道。

“下一代欧盟”（NextGenerationEU）的核心是其复苏与韧性基金（RRF），该基金于2020年疫情期间设立，已批准5770亿欧元的赠款和贷款。欧盟从未如此迅速地投入如此巨额的资金。更重要的是，这笔资金来自联合债券；支持加强欧盟的人士将其称为“汉密尔顿时刻”，并援引美国首任财政部长汉密尔顿通过承担各州债务来赋予联邦政府更大权力的决定。该计划旨在加速从疫情造成的经济衰退中复苏，尤其是在较为贫困的南部地区，并使欧洲大陆更加绿色环保和数字化。资金拨付原本应与旨在提高经济效率的改革挂钩。最后一批款项将于2026年底到期。该计划是否奏效？

答案似乎是：某种程度上算是。最大的受益国是意大利（1940亿欧元）和西班牙（1030亿欧元），两国合计占总额的52%。乍一看，西班牙的表现远胜于意大利（见图表）。在快速复苏基金（RRF）启动之初，意大利政府曾预计其经济增长率将从此前约1%的年均水平飙升至今年的3.6%。然而，自2023年以来，意大利的年均GDP增长率一直低于1%。相比之下，西班牙自2021年以来每年都实现了至少2.5%的强劲增长。

造成这种绩效差异的部分原因在于各国使用快速反应基金（RRF）的方式不同。米兰博科尼大学的蒂托·博埃里和罗伯托·佩罗蒂在一篇论文中指出，意大利有可能在退出该计划后“负债更多，且未能解决其结构性缺陷”。经济学家们总结道，意大利的许多方案“无关紧要或不可行”。与希腊的基金战略规划不同，意大利的规划缺乏连贯性。

西班牙的经济表现与快速复苏基金（RRF）关系不大。“从疫情衰退中复苏的速度远超预期，”金融公司Arcano Partners的伊格纳西奥·德拉托雷表示。西班牙已批准了一些有益的改革措施。例如，禁止雇主无限期地将员工保留在临时合同中，从而剥削工人；并减少了阻碍小型企业和初创企业的监管障碍。尽管如此，根据欧盟统计局的数据，西班牙的生产率增长仍然较为温和，去年仅为0.7%。

西班牙央行的数据显示，大规模移民增加了劳动力，约占经济增长总量的一半，并创造了三分之二的新增就业岗位。（意大利则限制了移民。）旅游业和其他服务出口的增长也起到了促进作用。经济部长卡洛斯·库尔波认为，快速反应基金（RRF）使国内生产总值（GDP）增长了3个百分点。但马德里智库Funcas则认为，2021年至2025年间，经济总增长中最多只有14%归功于快速反应基金的资金。

不过，这些资金或许能够支持更长期的增长。“事情正在发生，但我们只能在几年后才能知道其影响，”塞维利亚大学的曼努埃尔·伊达尔戈说道。西班牙已将部分资金用于投资大型资本项目，包括电动汽车和电池项目。在安达卢西亚，西班牙能源公司Moeve正在建设一座价值10亿欧元的绿色氢气工厂——建成后将成为南欧最大的工厂——其中3亿欧元来自快速反应基金（RRF）。Moeve的首席执行官马尔滕·韦特塞拉尔表示，他预计五年后用于制氢的电解槽成本将降低30%。“国家资金弥补了先发优势，”他说道。

意大利或许也会从中受益匪浅。欧盟委员会希望进行的改革之一是加快司法程序。债务追讨和纠纷解决案件的缓慢进展阻碍了外国公司在意大利的投资。米兰大学的吉安·路易吉·加塔在一篇论文中指出，自2019年以来，法院诉讼的平均时长已缩短了28%。

意大利也正按计划增加托儿所名额——这对于提高女性劳动力参与率至关重要——预计新增约15万个名额（2024年预计为37.85万个），但快速反应基金到期后，如何继续提供资金将是一个挑战。该基金已帮助修建了那不勒斯和巴里之间的高速铁路，预计到2030年，这条铁路将连接意大利南部这两个较为贫困的大城市。

快速反应基金（RRF）的缺陷部分源于其结构本身。疫情期间，欧盟希望迅速启动资金流动，以防止经济长期低迷。其后果之一是，部分资金被用于原本就会进行的投资。另一个后果是，该计划将资金拨给了各国政府，而不是用于泛欧项目或跨境基础设施建设。“在欧洲，我们还没有意识到我们需要以更具洲际规模的方式来处理问题，”伊达尔戈先生说道。欧盟的下一代或许会对此感到后悔。■