观察 | 生态补偿方案带来新机遇

来源：市场资讯

（来源：企观国资）

图源：长江环保集团官微

2026年5月18日，国家发展改革委、财政部印发《推进生态综合补偿实施方案》（下称《方案》）。

《方案》标志着中国生态保护补偿工作从“点上突破”进入“系统集成”的新阶段，为构建政府主导、社会参与、市场调节相结合的生态综合补偿格局提供了清晰的路线图。

自2024年《生态保护补偿条例》颁布实施以来，中国的生态保护补偿工作已进入法治化阶段。现阶段，中国生态保护补偿机制的覆盖范围、受益人口、投入力度均稳居世界首位。

这些成绩背后，存在着新的挑战与新的机遇。

01

具体部署

在对重点区域推进生态综合补偿层面，《方案》由三个方面推进具体部署。

现阶段，跨区域（特别是跨省流域）生态保护补偿机制事关利益博弈，涉及补偿标准制定、资金筹集分配、协议具体执行等维度，协调难度很大。

因此，首先要推动横向生态保护补偿机制走深走实。

《方案》提出加快建立分层分类的横向补偿机制，对长江、黄河等重点流域干流，在中央层面建立统一的流域横向生态保护补偿机制；对新安江、潮白河等既有跨省流域横向生态保护补偿机制，推动补偿协议由短期向长期转变，形成稳定可预期的利益共享和责任分担机制，促进跨界监测断面水生态环境质量持续向好；对丹江口库区、密云水库等重要饮用水水源地，充分发挥对口协作等机制作用，推动适宜产业转移承接、绿色科技成果转移转化等合作，促进水源地与受水区互利共赢、协同发展，切实保障水质、水量和水安全。

目前，个别地方在自然保护地政策执行过程中出现了“一刀切”情况，将一般控制区内所有人为行动一禁了之。

其次，《方案》提出，完善分区分类保护利用模式，研究出台自然保护地价值实现准入清单，明确自然保护地一般控制区可准入的业态、项目类型，建立准入项目管控要求。同时，合理布局建设生物多样性保护空间体系，进一步建立完善生物多样性调查评估体系，跟踪研判野生动物繁衍发展趋势，加强野生动物栖息地、迁徙通道和野生植物生长环境的保护。通过有效保护与适度利用有机结合，在筑牢国家生态安全屏障的基础上，构建高品质、多样化的生态产品体系。此举旨在促进自然保护地保护利用相平衡。

此外，目前还存在重点生态功能区在地理空间上与欠发达地区高度重合，区域自我发展能力较弱的问题。

鉴于此，应加快重点生态功能区的绿色发展。《方案》提出，充分发挥差异化补偿政策作用，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度。同时，立足区域特色优势资源禀赋，支持北方农牧交错带、青藏高原草原草甸区、西北内陆河流域、西南喀斯特石漠化区、重点国有林区因地制宜发展生态产业，协同推进生态环境保护与高质量发展。通过点上发展和面上保护相互带动，转变当地过度利用自然资源的生产方式，推动将外部补偿转化为自我积累和自我发展能力。

02

省际“对赌”

黄河干流全长5464公里，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东九个省（自治区）。黄河为两岸提供肥沃土壤、充足水源和开阔平坦地形之余，也引发了上下游之间的治理矛盾。

上游省份治理，不免有为人作嫁之感，进而打击了积极性；下游省份治理，又落入舍本逐末的窠臼，事倍功半。

破题关键，在于建立跨省流域横向生态保护补偿机制。

国家发展改革委有关负责人表示，目前，全国24个省份累计共建立了33个跨省流域横向生态保护补偿机制，“成本共担、效益共享、合作共治”的生态保护与治理模式得以有效推广。

在2025年下半年，河南省与山西省、陕西省正式签署《黄河流域（豫晋陕段）横向生态保护补偿协议》。该协议明确，豫晋陕三省以风陵渡大桥国控断面为补偿断面，山西省和陕西省作为共同上游，权责分担比例各为50%。具体补偿标准分为水质类别补偿和水质指数变化补偿。

在水质类别补偿方面，若风陵渡大桥国控断面年度水质为Ⅱ类，上下游互不补偿；年度水质为Ⅰ类，河南省共补偿山西省和陕西省6000万元；年度水质在Ⅱ类的基础上每恶化一个类别，山西省和陕西省共补偿河南省6000万元。

在水质指数变化补偿方面，若风陵渡大桥国控断面月度关键污染物指数（高锰酸盐、氨氮、总磷）较上一年同期每下降一个百分点，河南省当月共补偿山西省和陕西省5万元；每上升一个百分点，山西省和陕西省当月共补偿河南省5万元；该项补偿单月最高限额200万元。

据了解，相关补偿资金次年清算拨付，主要用于环境综合治理、水污染防治、产业结构调整、生态补偿等相关工作。

2026年4月，甘肃省与陕西省签订协议，两省在黄河（渭河）、长江（嘉陵江）流域分别建立补偿机制。

为确保补偿机制落地见效，甘肃省纪委监委派驻省财政厅纪检监察组立足“监督的再监督”职责定位，聚焦流域横向生态保护补偿机制建设，全程跟进监督，压实财政部门主体责任，推动构建成本共担、效益共享、合作共治长效机制，助力打造生态保护补偿甘肃经验。

在长江流域，湖北省近年先后与湖南省、江西省、重庆市、陕西省建立起长江流域跨省（直辖市）横向生态补偿机制，并在省内建立起跨市流域横向生态补偿机制，全省103个县市区已实现流域生态补偿机制全覆盖。

03

央企模板

在长江大保护领域，央企已从最初的“治污参与者”成长为“系统治理主力”。

在长江大保护领域，中国节能环保集团有限公司（下称中国节能）形成了一批可量化、可复制、可持续的生态产品价值转化范例。

在固废资源化领域，中国节能创新构建“两园一链”治理体系，实现废弃物处置与生态农业协同发展。以贵州酒糟资源化示范工程为例，年处理酒糟10万吨、废液6万吨，年产生物天然气2100万立方米，沼液肥还田滋养2万亩标准化果蔬基地，形成“工业废弃物—清洁能源—绿色农业”循环链；在生态修复领域，中国节能实施“治理+”战略，打造安徽合肥十五里河流域景观生态廊道和人居环境治理样板工程，修复沿长江尾矿库13座，“光伏+水体修复”技术使安徽马鞍山等水域水质透明度提升50%以上。中国节能的这些实践将生态保护与产业发展深度融合，不仅显著改善长江流域生态环境，更为流域经济高质量发展注入新动能。

作为三峡集团的全资子公司，长江生态环保集团有限公司（下称长江环保集团）的定位十分明确，是集团参与共抓长江大保护的实施主体。

长江环保集团党委书记、董事长陈炎山表示：“长江环保集团以‘保护长江、奉献绿色’为使命，聚焦城镇污水治理，打好水污染防治攻坚战，蹄疾步稳开展水生态修复、水资源保护等各项工作，完成了从试点先行、拓展合作、全面铺开到高质量发展的迭代升级，实现从环保新兵到治水主力的转变，助力长江经济带生态环境保护发生转折性变化。”

据了解，在长江环保集团的努力下，芜湖、九江、岳阳、六安等重点合作城市生活污水集中收集率平均提升53%、污水处理能力平均提升38%、实际污水处理量平均增长50%，全面消除试点城市合作区域内黑臭水体，九江十里河、芜湖江东水生态公园、岳阳东风湖、宜昌长江岸线等重点区域重现水清岸绿。

此外，长江环保集团积极助力美丽乡村建设，在长三角、武汉、重庆等地投运数千座农村水质净化站，日均处理规模超过6万吨。

长江环保集团聚焦生态系统修复，探索形成“厂网一体”“厂网河一体”“厂网湖一体”“厂网河湖岸一体”等城镇污水治理“三峡方案”，不断提升水环境综合治理系统性和整体性。同时，长江环保集团积极探索形成“城市智慧水管家”模式，在安徽六安全面落地，坚持“政府当家、企业管家”原则，实现城市供水、排水、湿地、河流、湖泊等涉水系统及附属设施全生命周期统一运营、统一管理、统一调度，成功打造城市水环境综合治理“六安模式”，六安淠河新安渡口国控断面水质从劣V类提升并稳定在Ⅱ类及以上，六安“水管家”治水经验入选生态环境部《新时代生态文明建设实践案例》。

尤其值得一提的是，长江环保集团在国内率先启动管网攻坚及其配套价格机制改革，首个管网攻坚战项目落地宜昌，在新机制背景下中标苏州吴中水管家及管网攻坚项目，有效解决管网投资资金缺口大、财政负担重等问题。

与此同时，长江环保集团聚焦长江大保护实践应用场景，以管网、新概念厂、城市水系统、水管家智慧系统为主攻方向，全力打造长江大保护现代产业链链长，承担多项国家重点研发项目及课题，取得管网检测机器人、多源污泥土地利用等一系列原创性成果。

04

瞄准难点

健全完善生态综合补偿，必算细账。

而一算细账，就会发现其核心难点有三：“权责怎么定”“钱怎么来”“账怎么算”。

首先，跨区域协商成本高，权责难对等。跨省流域或区域补偿常涉及复杂的“上下游”与“左右岸”关系。由于各地发展阶段不同，诉求差异大，补偿标准往往难以达成共识，因此难以避免出现补偿资金与实际治理成本脱节的现象，也缺乏强有力的法律约束和仲裁机制。

其次，相关资金的来源单一且市场化不足。目前的补偿资金高度依赖中央和地方的财政拨款，社会资本参与度较低，尚未形成稳定的“造血”机制。而且，中央与地方在公益性生态项目上的支出责任划分依然存在模糊地带。

再次，各地生态价值核算标准不统一。各地采用的核算指标和方法学各异，进而导致难以跨区域比较。对于森林、湿地等生态系统的固碳释氧、水源涵养价值，亦缺乏公认的定价标准，进而影响补偿金额的公信力。尤其棘手的是，技术上的瓶颈也不是一纸规定就能药到病除的。

针对上述三个难点，各地虽已有探索，但从整体机制看，许多细节上的症结尚无明确的“药方”，唯有寄希望于持久战。

例如，许多地方仍延续着“给钱给项目”的纵向输血模式，长效的产业扶持或技术转移较少，造血功能明显不足。此外，一笔补偿资金要由财政、林业、水利等部门多头管理，造成资金使用分散、难以形成合力的问题，间接影响了整体绩效。

另外，考核评价体系也有欠完善。部分地区在分配资金时，对生态改善的实际成效考量不足，以有限的资金“撒胡椒面”。而部分生态产品的社会效益也难以转化为市场化收益，“受益者付费—保护者获利”的闭环传导机制尚未完全打通。

要突破这些难点，通常需要在建立全国统一的生态价值核算标准、拓宽市场化融资渠道以及强化法治保障等方面持续发力。而这些短板也意味着新的市场机遇。

生态环境部环境规划院首席专家，生态环境补偿研究中心主任刘桂环提出，落实好生态综合补偿，关键在于做好经营，既要投资于物，补齐基础设施和公共服务短板，夯实绿色发展的硬件根基，也要投资于人，提升保护主体的技能素养和发展能力，更要运用法治思维筑牢制度根基，久久为功，持续发力，才能真正把区域生态优势转化为绿色发展胜势。

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