从38号文看规划如何引领自然资源要素全周期保障 | 源来如此（36）

自然资源部与国家林业和草原局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称“38号文”），围绕“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，核心发力点在于优化国土空间格局与保障项目落地效率，基于优化国土空间规划在资源配置和空间安排中的统筹引领作用，深化重点项目从规划到落地实施的全周期要素保障，在规划引领、审批服务、要素支撑等方面，切实提出了一系列支持重点项目在推进过程中解决实际困难的措施。

强化规划引领，明确国土空间规划重点项目清单

落实“项目跟着规划走、要素跟着项目走”要求，38号文将“规划引领”放在了在首要位置，要求自然资源主管部门要主动对接相关部门的空间需求，积极参与项目前期工作，将空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”），并提出要明确国土空间规划重点项目清单。

从强化国土空间战略传导与优化要素配置来看，国土空间规划重点项目清单能发挥重要作用：

一是有效贯通总体规划的战略引导与重点项目的实施。地方在明确国土空间规划重点项目清单过程中，不仅需要有关主管部门提前介入，解决项目立项与国土空间规划脱节的问题；着眼于实现国家重大战略与城市发展愿景，还需要将国土空间总体规划的空间蓝图与“十五五”规划深度衔接起来，建立起从“中长期战略目标”到“五年实施规划”，再到“年度实施计划”的清晰实施路径，系统厘清“目标是什么”“近期实施什么”“优先启动什么”的问题。

二是提升重大项目要素配置效率。国土空间规划重点项目清单不仅是项目动态管理的台账，更是后续自然资源要素配置的优先级依据。纳入清单的项目，将在用地计划指标保障、规划审批通道等方面获得重点倾斜和优先支持，最大程度提升了自然资源要素的整体配置效率，防止有限的土地资源被低效利用。

服务主动靠前，提升选址科学性与可实施性

传统模式下，项目前期选址方案往往由建设单位自行确定，再向有关部门申请核验。在这种被动的审查模式下，选址方案容易因信息不对称导致反复修改，耗费大量时间和成本。38号文通过推动服务模式从“被动审查”到“主动靠前”的转变，可以有效破解这一难题。

一是转变被动审查模式，靠前会商支撑科学选址。为提高项目前期选址的精准度和高效性，38号文要求自然资源（海洋）、林草主管部门积极参与项目前期工作，变被动等待审批为主动提供空间服务。特别是针对“十五五”重点项目和拟纳入国土空间规划重点项目清单的项目，在项目可行性研究阶段，要依托“一张图”系统协助项目建设单位将拟选址方案与各类空间管控要素进行分析，提前识别项目选址是否涉及永久基本农田、生态保护红线、自然保护地等刚性约束条件。对于确实无法避让的空间冲突，主管部门可以在前期阶段及早介入，指导项目单位优化选址范围，从而确保最终确定的选址方案在空间上的合规性与可实施性，将空间矛盾化解在前端。

二是统筹开展规划选址综合论证，缩短项目筹备周期。传统的论证环节往往分散且耗时，建设单位需要分别编制多项专业报告进行多头申报。落实38号文“完善联动审批机制”精神，自然资源（海洋）、林草主管部门应进一步将审查审批的论证环节前置，统一组织开展前期的核心论证工作。建设项目的节地评价、永久基本农田占用补划方案、不可避让生态保护红线论证、详细规划修改或规划条件论证等前期工作，按照统筹组织开展一次规划选址综合论证的形式，可以减轻项目建设单位的专业负担，也保障了项目选址更加科学、后续审批落地更加高效。

重塑规划许可与审批流程，全面加速重点项目开工

在规划引领和科学选址的基础上，如何压缩审批周期、推动项目尽早开工，是保障项目落地效率的核心。38号文通过探索国土空间规划许可制度、推行跨部门并联审批等机制，对规划用地全周期审批流程进行了系统优化。

一是探索建立健全国土空间规划许可制度。38号文提出，支持与自然资源部实现“一张图”系统联网的省份，对纳入清单且在“一张图”上准确落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门审核后出具符合国土空间规划的许可意见。

具体而言，出具该许可意见必须满足四个核心要件：①项目必须已纳入相应层级的国土空间总体规划；②选址布局必须符合国土空间规划和“三区三线”等空间管控要求；③用地规模和功能分区符合有关土地使用标准的规定；④涉及占用耕地的，能够落实占补平衡要求。

只要项目满足上述许可条件并在“一张图”上完成核验，省级部门出具的许可意见就等同于完成了项目前期的国土空间合规性确认，项目建设单位即可先行用地，这一改革依托“一张图”优化了原来繁复的行政审批流程，为重大项目先行使用土地、实现尽快开工提供了坚实保障。

二是推行多要素、多层级的并联审批机制。38号文还对用地审批流程进行了系统优化，要求省级自然资源（海洋）、林草主管部门要推动省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审，指导市县同步开展勘测定界、现场查验（踏勘）、公示公告和费用缴纳（告知）等相关工作。在以往实际业务办理中，这些环节多为串联进行，推行并联工作机制后，各业务环节在同一时间轴上同步推进，压缩了整体工作时间。此外，38号文还明确了对于省级权限内的用地预审和先行用地项目，可按照省级人民政府有关规定办理先行用地，进一步减少了审批层级和报件流转时间。

健全要素弹性保障机制，精准匹配项目建设时序

重大基础设施项目通常具有投资规模大、建设周期长、施工标段多等特点。为此，38号文制定了一系列弹性的要素保障机制，以提升项目建设的整体效率。

一是实行分期申请与分段报批制度。针对单独选址建设项目，38号文允许根据施工需要分期申请办理用地手续。对于公路、铁路、输油输气管道等线性基础设施建设项目，进一步允许以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请。

这一政策具有极强的现实针对性。例如，一条跨越多个市县的高速公路在实际建设中，可能会因为某一个控制性节点的方案调整或审批延缓，导致整条线路的用地报批停滞。实行分段报批后，项目单位可以将条件成熟的标段率先报批并启动建设，有效避免了整体工程的进度拖延。同时，对于已批准用地的建设项目，因初步设计变更等情形需要调整用地范围的，允许调入地块依法报批，调出地块交还原用地主体，赋予了项目建设过程中必要的弹性空间。

二是优化重点项目临时用地（林、草）政策。大型工程在建设期间往往需要设置临时办公用房、拌合站、材料堆场等临时用地。38号文针对纳入国家和省级重点项目清单的基础设施建设项目，提出了合理保障临时用地的措施：项目所使用的已批准临时用地，在复垦期满前，经相关主管部门同意，不同施工标段可以接续使用。只要累计时间不超过批准的施工周期，项目单位就无需为后续标段重新选址并重复办理临时用地手续。此外，临时用地涉及用林用草的，允许合并编制土地复垦和植被恢复方案，节约了反复办理手续的时间，降低了项目建设单位资金成本和场地重复建设的费用。

总的来看，38号文深刻把握了当前经济社会发展对自然资源要素的新要求，紧扣“十五五”重点项目建设需求，依托“一张图”系统构建起从规划引领到要素保障的全生命周期服务体系；通过国土空间重点项目清单、国土空间规划许可制度、靠前会商等新举措，切实为项目“早开工、快落地”提供了实际效能，有利于全面提升自然资源要素配置效率，为经济社会高质量发展提供坚实的空间支撑。

作 者：广州市规划和自然资源局 林 辉 广州市城市规划勘测设计研究院 汪 鑫

新媒体编辑：陈 雨

审核：程秀娟

审签：车 娜

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