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来源:自然资源部微信公众号
开栏的话
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当前，各省都在编制耕地保护和国土绿化空间专项规划。这到底是个什么规划，能解决哪些问题？
——读者点题
专项规划，是“五级三类”国土空间规划体系中的三类规划之一，是国土空间总体规划在特定领域的延伸和细化。
耕地保护和国土绿化空间专项规划就是在国土空间总体规划划定的“三区三线”格局下，以2024年度国土变更调查和林草湿荒普查结果为基础底图，在同一张底图上和统一规则下，统筹划定耕地空间、耕地补充空间、林草空间、林草补充空间这“四大空间”，让耕林草管理边界清晰、不再“打架”。
往小处来讲，这个专项规划可以有效化解耕地和林地、草地空间矛盾、解决过去耕林草分散管理导致的空间冲突，进一步优化农用地空间布局，实现“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”，提升农用地利用效率和生态功能。
往大处来说，可以从空间优化层面引领更高质量的耕地保护和国土绿化工作，统筹保障国家粮食安全和生态安全，乃至提升国土空间协同治理水平，助力乡村产业高质量发展。
那么，这个专项规划具体怎么编制呢？
从层级上来看，耕地保护和国土绿化空间专项规划分为国家级和省级2个规划层级。特别值得注意的是，市、县层级不编制，而只具体负责规划落实。
其中，国家级专项规划明确各省（区、市）耕地和林草保护目标任务，确定国家集中垦造耕地和实施国土绿化的重点区域。省级专项规划则承上启下，明确市县耕地和林草保护目标任务以及空间矛盾处理规则，组织市县划定“4个空间”，统一纳入“一张图”平台实施监管。
从规则上来看，“4个空间”的划定有着明确的正负清单。
其中，耕地空间是耕地保护的核心区域，是长期稳定用于耕种的空间，其划定规模不低于国土空间总体规划确定的耕地保护目标任务。“划入”时，要确保现状优质耕地应划尽划，优先将Ⅳ类水土条件适宜且能持续稳定耕作的现状耕地划入其中。如果达不到预定规模，可选取2025年新增的优质耕地，以及水土条件适宜、能够持续稳定耕作的园地等可认定为耕地的农用地。
在耕地空间划定过程中，可以按照“优进劣出”原则，正向优化永久基本农田布局。比如，把误划入、零星破碎、难以长期利用的地块，以及符合退耕政策、重大基础设施选址涉及的地块“调出来”；从已建高标准农田、永久基本农田储备区中选取优质耕地补划进去；永久基本农田范围内可长期稳定利用的高标准农田，一律不予调出。
耕地补充空间，是规划期内拟实施补充耕地的范围，是用于落实占补平衡和耕地布局优化的“后备库”。其划定规模，要充分考虑规划期内耕地保护任务落实和布局调整优化两方面需要，并留出一定的实施余量。划定时，耕地补充空间应与耕地空间集中连片，避免零星破碎。水土条件适宜耕作的园地等其他农用地、宜耕未利用地、适宜复垦为耕地建设用地等情形优先划入；而自然保护地、生态保护红线范围内，严重沙化、石漠化土地以及水土流失严重等情形不能划入。
林草空间是用于林业和草原生态保护管理的空间，其划定的前提是确保规划期内森林覆盖率、林草覆盖率目标实现。在耕地空间和耕地补充空间之外，现状是林地草地且不存在矛盾冲突的要“应划尽划”。
林草补充空间则是林草空间的“后备库”，是实现扩绿的潜在空间。比如，具备条件的盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地等；适宜开展国土绿化的园地；拟复垦为林地、草地的建设用地等5类区域都可以优先划入。
这“4个空间”划定后，将按规划实施严格管控，严禁在耕地保护空间内实施国土绿化，严禁在国土绿化空间内实施补充耕地，也严禁毁林毁草开垦耕地。
总体来看，耕地保护和国土绿化空间专项规划的编制过程首先聚焦解决以耕地保护为主线的耕林矛盾冲突，进而解决全域耕地、林地、草地矛盾冲突，最终统筹优化农用地空间布局。在此过程中，还要对接“十五五”及未来十年经济社会高质量发展用地需求，合理保障发展用地，真正实现耕地保护、国土绿化和建设用地在空间上各得其所、相得益彰。
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