五好两宜和美乡村与中央预算内和美乡村核心区别与政策定位研究

作者：曹雷 乡村振兴战略研究院副院长

一、研究背景与政策缘起

自党的二十大明确提出 “建设宜居宜业和美乡村” 重大战略部署以来，国家层面从不同政策维度、资金渠道、实施路径发力，构建起多层次、全方位的和美乡村建设政策体系。其中，“五好两宜” 和美乡村试点与中央预算内投资和美乡村建设项目，成为当前国家层面推动乡村振兴、落地和美乡村建设的两大核心政策抓手，分别由财政、发改两大系统牵头实施，在资金属性、建设导向、实施模式、考核标准等方面存在本质差异，却共同服务于农业农村现代化与乡村全面振兴的总体目标。

当前，全国各县域在推进和美乡村建设过程中，普遍存在政策认知模糊、申报方向混淆、资金统筹错位、建设路径趋同等问题，部分地区甚至出现重复申报、盲目建设、重硬件轻软件、重短期轻长效等现象，极大影响政策落地实效与资金使用效益。基于此，本报告立足国家最新政策文件、全国试点实践数据、典型县域实操案例，系统梳理两类和美乡村建设的核心区别、政策定位、适用场景，为各地精准把握政策导向、科学谋划项目、高效争取国家资金、差异化推进和美乡村建设提供理论支撑与实践依据。

二、核心概念界定与政策顶层设计

（一）五好两宜和美乡村：财政奖补导向的综合改革试点

1. 政策溯源与出台背景“五好两宜” 和美乡村试点，由财政部、农业农村部联合主导，2023 年正式启动国家级试点工作，是落实农村综合改革、深化乡村发展体制机制创新、打造和美乡村全域示范样板的核心举措，依托农村综合改革转移支付资金实施，遵循 “以奖代补、先建后补、绩效导向、滚动支持” 原则，聚焦破解乡村建设中 “重建设、轻运营，重硬件、轻治理，重单点、轻全域，重投入、轻效益” 的痛点问题。
2. 核心内涵与建设目标“五好两宜” 是完整的系统性建设体系，涵盖乡村发展、建设、治理全维度，具体为：规划好、建设好、环境好、经营好、乡风好，宜居宜业。其核心目标并非单纯补齐乡村硬件短板，而是通过全域连片打造，推动乡村规划、产业发展、人居环境、乡村治理、乡风文明一体化提升，探索可复制、可推广的和美乡村建设长效机制，培育乡村内生发展动力，实现乡村 “形、实、魂” 协同提升，最终打造新时代乡村振兴的综合示范标杆。
3. 政策核心要素（权威数据）

• 资金规模：国家级试点每县年度补助 1 亿元，连续补助 2 年，总资金 2 亿元，实行专款专用、专项管理；
• 实施范围：要求2 个乡镇连片或 10 个及以上行政村集中连片推进，覆盖区域需具备一定产业基础、人口集聚度与建设潜力，禁止碎片化布局；
• 申报主体：以县级人民政府为申报主体，各省（自治区、直辖市）按名额分配申报，经济大省每年 2 个名额，普通省份每年 1 个名额；
• 资金撬动：硬性要求中央财政资金撬动不低于 3 倍的地方配套资金、社会资本，鼓励工商资本、乡贤资本、村集体资金多元投入；
• 实施周期：2 年集中建设期 + 长效运营期，建设期满后重点考核运营可持续性与机制创新成效。

（二）中央预算内和美乡村：固定资产投资导向的硬件补短板项目

1. 政策溯源与出台背景中央预算内投资和美乡村建设项目，由国家发展改革委、农业农村部联合牵头，依据《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》《乡村振兴（和美乡村建设方向）中央预算内投资专项管理办法》等文件实施，是国家补齐农村公益性基础设施短板、提升农村基本公共服务水平、保障乡村民生需求的重要投资手段，聚焦乡村建设 “硬短板”，精准发力、直达项目，快速改善农村生产生活基础条件。
2. 核心内涵与建设目标该政策以农村公益性基础设施、公共服务设施、产业配套基础硬件为核心建设内容，不涉及乡村治理、乡风文明等软性建设任务，核心目标是聚焦农村道路、供水、污水垃圾处理、公共服务、冷链物流等薄弱环节，通过固定资产直接投资补助，快速提升农村基础设施覆盖率与公共服务均等化水平，夯实和美乡村建设硬件基础，保障农村基本民生，为乡村产业发展、人口集聚提供硬件支撑。
3. 政策核心要素（权威数据）

• 资金规模：按县域常住人口分档定额补助，30 万人以上县域补助 8000 万元，10-30 万人县域补助 6000 万元，10 万人以下县域补助 4000 万元
• 实施范围：以整县推进为核心原则，优先支持集聚提升类、常住人口稳定达标、具备项目实施条件的村庄，重点覆盖人口集中、需求迫切的行政村；
• 申报门槛：要求项目前期手续齐全，完成可行性研究批复、土地预审、环评、规划许可等，必须纳入国家重大建设项目库，方可申报；
• 投资比例：中央预算内投资占项目总投资比例不超过 50%，剩余资金由地方财政配套、项目单位自筹解决；
• 实施周期：2-3 年集中建设期，重点考核项目工程进度、投资完成率、设施竣工验收合格率，建设期结束后需建立基本运维机制。

三、两类和美乡村多维核心区别对比（数据 + 案例双支撑）

为清晰厘清两类政策差异，本报告从政策主体、资金属性、建设导向、实施要求、考核重点、禁止投向、实践成效七大核心维度，结合全国试点数据与典型案例，进行全方位对比：

对比维度

五好两宜和美乡村

中央预算内和美乡村

政策牵头部门

财政部、农业农村部

国家发改委、农业农村部

资金性质

农村综合改革转移支付（财政奖补资金），非固定资产投资

中央预算内固定资产投资，专项用于项目建设

核心建设导向

软硬兼备、全域综合、机制创新、长效运营，重 “改革示范”

硬件为主、民生导向、补短板、惠民生，重 “基建落地”

建设内容边界

涵盖规划编制、基础设施、人居环境、产业融合、乡村治理、乡风文明、数字乡村、长效运营等全链条，软性任务占比不低于 30%

仅限农村道路、供水、污水垃圾处理、照明、公共服务用房、公益性冷链物流等硬件设施，无软性建设任务

实施空间要求

集中连片、片区化打造，2 镇 / 10 村以上，突出示范引领性

整县推进、全域覆盖，突出普惠性，不局限于单一片区

资金使用要求

可用于规划编制、项目建设、产业培育、运营管护、机制创新，使用灵活性高

仅限项目工程建设、设备购置，严禁用于规划、运维、人员经费，使用刚性强

社会资本要求

强制要求撬动 3-5 倍社会资本，注重多元投入机制构建

适度鼓励社会资本参与产业配套设施，无硬性撬动比例要求

考核核心指标

机制创新成效、村集体经济增收、农民收入增幅、群众满意度、可持续运营能力、可复制经验模式

工程竣工率、投资完成率、设施覆盖率、工程质量合格率、民生改善实效

典型试点案例

湖北武汉黄陂区：覆盖 9 个连片行政村，2 年投入中央资金 2 亿元，撬动社会资本 6.8 亿元，打造农文旅融合综合体，村集体年均收入提升 45%，返乡创业人员增长 52%

云南楚雄南华县：获批中央预算内资金 8000 万元，实施村内道路硬化 146.3 公里、污水管网铺设 35.65 公里、路灯安装 4576 盏，农村人居环境设施覆盖率提升 60%

禁止投向领域

楼堂馆所、行政单位日常支出、化解政府债务、房地产开发、经营性产业项目

经营性产业项目、房地产开发、已完工项目、规划设计费、运维管理费、人员薪酬

政策重复申报

同一县域、同一项目，严禁与中央预算内和美乡村项目重复申报、资金重复支持

同一县域、同一项目，严禁与五好两宜和美乡村试点重复申报、资金重复支持

核心差异总结

1. 本质属性差异：五好两宜是改革试点、示范引领，侧重 “建机制、育产业、优治理”；中央预算内是投资补短板、普惠民生，侧重 “建硬件、补短板、惠民生”。
2. 实施逻辑差异：五好两宜遵循 “先谋篇、再建设、重运营”，强调全域系统提升；中央预算内遵循 “先有项目、再争资金、快建快成”，强调硬件快速落地。
3. 目标受众差异：五好两宜适合基础条件较好、资源禀赋优、有意打造区域和美乡村样板的县域；中央预算内适合基础设施薄弱、民生短板突出、急需补齐硬件的县域。

四、政策定位与县域适用场景分析

（一）五好两宜和美乡村：和美乡村建设的 “综合改革试验田”

该政策定位为高端示范、系统改革、长效赋能，是国家探索和美乡村建设长效模式的 “试验田”，并非普惠性政策。其核心是通过有限的财政奖补资金，引导县域整合资源、创新机制，破解乡村发展深层次矛盾，打造兼具颜值、实力、内涵的和美乡村样板，形成可在全国复制推广的建设路径。

适用县域场景：

1. 县域乡村基础条件较好，人居环境、产业发展已有一定基础，无需大规模硬件补短板；
2. 县域具备特色产业、生态文化、区位交通等优势，有能力培育乡村内生发展动力；
3. 县级政府具备较强的资源统筹、机制创新能力，愿意推动乡村规划、建设、运营、治理一体化改革；
4. 目标打造省级、国家级乡村振兴示范标杆，形成区域乡村建设品牌的县域。

（二）中央预算内和美乡村：和美乡村建设的 “硬件基础支撑器”

该政策定位为普惠保障、精准补短板、夯实基础，是国家推动农村基础设施均等化的重要抓手，属于普惠性固定资产投资政策。其核心是通过直接投资，快速解决农村群众急难愁盼的基础设施问题，补齐和美乡村硬件短板，为后续产业发展、乡村治理奠定基础条件。

适用县域场景：

1. 县域农村道路、污水垃圾处理、供水、公共服务等基础设施薄弱，民生短板突出；
2. 县域财政实力较弱，难以自主承担大规模农村基建投入，急需国家资金支持；
3. 县域乡村布局分散，暂无能力打造连片综合示范，优先保障全域民生设施提升；
4. 以农业生产为主、侧重完善农业农村基础硬件的传统农业县域、欠发达县域。

五、政策协同与未来发展趋势判断

（一）政策协同关系

两类政策互补共生、不可替代、不可重叠，共同构成 “硬件打底 + 软件赋能” 的和美乡村建设政策体系：中央预算内投资解决乡村 “有没有” 的硬件基础问题，夯实和美乡村建设底线；五好两宜试点解决乡村 “好不好、强不强” 的综合发展问题，提升和美乡村建设质量。二者形成 “基建托底、示范引领” 的双轮驱动格局，是未来县域推进和美乡村建设的核心政策组合。

（二）未来政策发展趋势

1. 政策精准化细分：国家将进一步明确两类政策边界，细化申报条件、资金使用、考核标准，杜绝政策混淆、资金套取；
2. 资金统筹化推进：鼓励县域结合自身实际，“先争中央预算内补硬件、再争五好两宜提品质”，分阶段、分区域统筹两类政策资源；
3. 考核长效化转型：两类政策均将逐步强化后期运营管护、农民增收、可持续发展考核，弱化单纯工程建设考核，避免 “重建设、轻运维”；
4. 落地差异化导向：国家将根据县域发展水平、资源禀赋，分类指导政策实施，杜绝千村一面、同质化建设，突出乡村特色与地域差异。

六、研究结论

1. 五好两宜和美乡村与中央预算内和美乡村，是国家从财政改革、固定资产投资两个维度推出的和美乡村建设核心政策，二者在资金属性、建设导向、实施要求、考核标准上存在本质区别，县域需精准区分、避免混淆。
2. 五好两宜试点聚焦综合改革、全域示范、长效运营，适合基础优、有特色、重创新的县域打造示范样板；中央预算内项目聚焦硬件补短板、民生普惠、基建落地，适合基础弱、短板多、重民生的县域夯实发展基础。
3. 两类政策协同发力是未来和美乡村建设的核心路径，县域需立足自身实际，精准匹配政策、科学谋划项目、统筹资金资源，杜绝重复申报、盲目建设，切实发挥国家政策资金的最大效益，走出符合地域特色的宜居宜业和美乡村建设之路。

本报告基于 2023-2026 年国家和美乡村建设最新政策、全国试点实操数据与典型案例编写，乡村振兴战略研究院后续将结合国家政策调整与县域实践进展，持续优化研究结论，为各地乡村振兴实践提供更具针对性的指导。