从38号文看“矿合法、地不合法”怎么破？ | 源来如此（31）

“矿合法、地不合法”，是困扰矿企长期经营的一个难题，即采矿许可证合法有效但用地手续无法落实。

日前，自然资源部与国家林业和草原局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称“38号文”），通过将勘查用地、战略性矿产露天开采纳入临时用地管理，建立“滚动开发”机制，打通增减挂钩与集体经营性建设用地入市渠道，有利于从根本上破解这一困局。

38号文给出了哪些路子？

38号文第九条共包含四层制度安排，分别针对不同的矿业用地场景，对现行管理制度进行补充完善，为解决矿业实际困难提供了制度依据。

——临时用地的“分期分区”与“接续使用”

38号文首次将勘查用地和战略性矿产露天开采纳入临时用地管理框架。此前，土地管理法规定的临时用地期限一般不超过2年，且适用范围有限，与矿产勘查的长周期、高风险特性严重不匹配。新政将每期延长至5年，并允许随矿业权续期而接续使用，使临时用地期限与矿业活动周期实现制度性匹配。

——永久用地的“滚动开发”机制

38号文明确：“对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理用地手续。”这是对2022年《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》中“滚动开发”理念的延续和深化。

所谓“滚动开发”，是指矿山企业可根据开采计划，分期分批次办理用地手续，而非一次性取得全部用地。这种模式既减轻了企业前期资金压力，又避免了土地闲置，符合节约集约用地原则。

——乡村地区的增减挂钩路径

38号文明确将“存量采矿用地复垦修复腾退”纳入增减挂钩指标来源，为采矿项目新增建设用地开辟了新渠道，即企业可通过复垦修复本企业或本地区的历史遗留采矿用地，换取新增建设用地指标。

——集体经营性建设用地入市路径

对于位于乡村地区、不涉及公共利益、无法实施征收的采矿项目，38号文打通了集体经营性建设用地入市路径。采矿企业可直接与农村集体经济组织协商，通过入市方式取得用地，无需经历漫长的征收程序。

将对矿业有哪些影响？

——有利于增强勘查活动连续性稳定性

对于矿产资源勘查企业，新政的制度红利尤为显著。原有的2年临时用地期限严重制约勘查活动的连续性，令企业常面临“勘查未结束、用地已到期”的窘境。

38号文将勘查临时用地每期延长至5年，累计不超过矿业权期限，使用地期限与勘查周期实现了制度性匹配。企业可根据勘查阶段的实际需求，分期分区申请用地，用完一块、复垦一块、续批一块。这不仅能减少因用地到期停工续期带来的协调成本，还可降低土地集中复垦的压力。

同时，38号文允许不同标段接续使用临时用地，为大型勘查项目的滚动推进提供了制度保障。

——有利于增强战略性矿产保障能力

战略性矿产供应是国家资源安全的核心。38号文将“露天开采战略性矿产资源”纳入临时用地适用范围，是从源头破解战略性矿产供应用地瓶颈的关键举措。

露天开采对土地的占用具有阶段性特征：采区随着开采进度逐步推进，已采区域可及时复垦。动态占用的模式与临时用地的本质特征相符合，即临时性和可恢复性。新政允许战略性矿产露天开采按临时用地管理，每期5年并可随矿业权续期接续使用，相当于为战略性矿产资源开采打通了合规路径。

38号文第七条明确提出，对战略性矿产的矿业权，可与永久基本农田重叠设置，国家保障战略性矿产供应的政策工具箱已显著充实。

——采矿用地从“粗放占用”向“集约滚动”转型

对不符合临时用地要求的采矿项目（如地下开采、永久性设施用地等），38号文提出的“滚动开发、分期办理用地手续”机制，将推动采矿用地模式发生根本性转变。

传统模式下，矿山企业往往一次性办理全部用地手续，这往往导致出现两大问题：一是前期资金压力大，大量资金沉淀在尚未开采的土地上；二是容易造成土地闲置，部分矿山“圈而不采、占而不用”现象突出。

“滚动开发”机制的实质是将用地规模与开采进度动态挂钩。企业可根据经批准的矿产资源开发利用方案，制定分年度、分区块的开采计划，据此分期办理用地手续。每期用地规模仅覆盖当期开采所需的实际范围，已开采并完成复垦的区域则退出用地范围。

这一模式具有显著的经济效益。一是降低前期资金压力，将一次性的大额支出转化为分期投入。二是避免资金沉淀在长期闲置的土地上，提高资金周转效率。三是减少土地闲置，符合节约集约用地导向。该模式不仅是对矿山企业的合规要求，更是经营模式的优化升级。

——为采矿项目用地开辟“以旧换新”通道

38号文允许在乡村地区使用增减挂钩指标，并将“存量采矿用地复垦修复腾退”纳入指标来源，为采矿项目新增建设用地开辟了“以旧换新”的循环通道，将带来以下三方面变化。

一是将历史包袱转化为发展资源。拥有历史遗留采矿用地的矿山企业，可通过复垦修复腾退指标，为本企业新项目换取新增建设用地指标，实现“旧地换新地”。

二是区域统筹成为可能。在同一区域内，一个矿山复垦修复腾退的指标，可为另一个矿山的新项目所用，形成区域内存量用地盘活与新增用地需求的良性循环。

三是社会资本参与复垦修复的激励增强。由于复垦修复后可获得可交易的增减挂钩指标，社会资本参与历史遗留废弃矿山生态修复的经济动力将显著提升。

——为乡村地区采矿项目用地提供第3条路

长期以来，采矿项目取得农村土地主要依赖征收——将集体土地征收为国有后，再通过出让方式取得。但征收仅适用于“公共利益需要”，而大量采矿项目是否属于“公共利益”存在争议，导致用地手续难以办理。

对于无法实施征收的采矿项目，38号文明确“可按照国家统一部署要求使用农村集体经营性建设用地”，为乡村地区采矿项目提供了除“临时用地”与“征收”外的第三条合规路径。

集体经营性建设用地入市制度的建立，为这一困境提供了解决方案。采矿企业可直接与农村集体经济组织协商，通过出让、出租等方式取得集体建设用地使用权，无需改变土地所有权性质。该路径具备显著优势：一是程序简化，无需经历复杂的征收程序；二是主体对等，企业直接与土地所有权人协商，法律关系清晰；三是期限灵活，可根据采矿权期限协商用地期限，到期可续期；四是收益共享，村集体可获得长期稳定收益，有利于矿地和谐。

对后续配套政策的建议

38号文对矿业用地的制度创新，标志着我国矿业用地管理从“一刀切”走向“分类施策”，从“刚性约束”走向“弹性保障”。总体而言，新政有助于化解矿业用地历史遗留问题，推动矿产资源开发与土地保护利用协调发展，对促进矿业高质量发展具有深远意义。

为进一步释放政策红利，建议后续配套政策关注以下方向：

一是细化“战略性矿产”的认定标准和操作细则，避免执行层面的不确定性。

二是明确“存量采矿用地复垦修复腾退”指标的产生、确权、交易规则，打通指标流转的堵点。

三是完善集体经营性建设用地入市用于采矿项目的审批程序、合同范本、监管机制，确保路径畅通。

四是建立矿业用地全生命周期监管机制，确保临时用地到期复垦、滚动开发按序推进，防止政策红利被滥用。

作 者：曲双石 中国金属矿业经济研究院（五矿产业金融研究院）

文字编辑：高慧丽

新媒体编辑：陈 雨

审核：陆 芬 程秀娟

审签：车 娜

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