城市治理“中国范式”的三十年观察

过去三十年，我一直从事公共行政与市民参与的研究。在美国工作期间，我曾借助研究机会深度参与世界各地地方政府改革，追踪研究中国多个城市地方政府治理与电子政务领域的改革经验。早在二十多年前，当互联网浪潮刚刚开启时，学术界就在热烈探讨科技将如何重塑政府形态。2002年，我在《公共行政评论》上发表了题为《重塑地方政府与电子政务倡议》的文章。文章建构了一个“一站式”公共服务的理论图景：政府应当构建一个统一的网上平台直接对接市民诉求，而在“后台”，不同职能部门通过数据联动实现深度合作。这样一来，无论是缴纳费用还是政务咨询，市民只需面对一个入口，即可享受便捷的服务。

彼时，笔者相信技术可以打破部门壁垒。文章发表后的二十年间，我持续深度参与海外多地地方政府的改革实践，致力于将这一理论愿景付诸现实。然而，学术理想与制度现实之间的结构性张力却始终难以弥合：由于碎片化治理体系的条块分割、资源不足、动员能力受限以及部门间根深蒂固的数据孤岛现象，加之高昂的开发成本，这种理想化的服务模式在西方国家始终难以真正落地。

在北京12345见证“梦想成真”

令我振奋的是，过去十多年里，中国在电子政务改革上展现出了强大的制度创新生命力。从“一网通办”到“最多跑一次”，改革逐步深化。2021年，我到香港城市大学工作，获得了更多机会，近距离观察中国的治理变革。

2024年，我参加北京接诉即办改革论坛，走访了北京市市民热线服务中心。走进运转有序的平台指挥中心，我的内心深受震撼。我意识到，当年学术界构想中的“一站式”服务模式，已然在这里找到了最生动的实践范本。北京不仅做到了跨部门、跨层级的治理闭环，更将纷繁复杂的民生诉求全部整合进“12345”这一个号码中。令我感触最深的是，北京12345已经超越了传统意义上由政府主导的“电子政务”范畴。它不仅仅是一个热线电话、一个便民办事平台，更是一个汇聚社区、街道、社会组织与志愿者力量，推动多元主体协同共治的现代治理中枢。这种制度实践有效回应了西方学术界讨论多年却难以全面实现的“协同治理”（Collaborative Governance）理论命题。

2025年11月，我们在香港举办了聚焦城市治理与创新的国际会议。为了多维度展示超大城市治理的中国方案，我们特别邀请了北京市政务服务和数据管理局主要领导、北京市市民热线服务中心相关负责人以及深度记录基层治理实践的电影《您的声音》的导演与主演来到现场。在会上，北京代表团向来自亚、欧、澳三大洲多个国家的学者和嘉宾系统分享了他们的服务理念与实践经历，这是一次极具启发性的学术与现实的碰撞。在学术界，我们关于“一站式”政务服务的讨论已经延续数十年，虽然西方国家率先提出了这种可能性，并尝试过建立类似“311政务中心”等机构，但从全球比较治理的视角审视，在数据全面互通、跨部门深度协作与服务精准响应三个维度上，北京已走在世界最前列。尤为值得一提的是，北京的市民服务热线不仅面向中国人民，更通过多语言、多文化渠道延伸至世界各地的访客。与会各国学者和参会者看到这些案例展示时，表现出的不仅是学术上的兴趣，更是一种由衷的认同，甚至纷纷表示要亲自到北京实地观察学习。这种国际感召力让我深刻意识到，在中国城市治理创新中，我们已经将讨论了数十年的学术设想，转化为一套不仅解决民生关切，且具备世界典范意义的制度实践。

从“选举议会民主”到“全过程、全天候持续响应民主”

作为公共管理学者，北京的实践引发了我对民主概念的反思。在西方传统的定义里，民主主要体现为每几年一次的议会和行政首长选举，通过选票选出代表以表达和回应民生诉求。但在日益严重的政治极化下，这种模式往往陷入党派之争，政权更迭导致公共政策的连续性受损，民生议题往往议而不决，缺乏跨届期的长远规划与持续投入。当然，理论上，西方民主参与还可以通过社交媒体、舆论、民间表达等渠道反映意愿与诉求，然而西方媒体过度商业化，导致利益格局割裂、信息生态碎片化，再加上假新闻的冲击，这些民主参与方式也逐渐失去公信力。当前，西方学术界已有相当数量的学者相继公开指出，西方民主治理正面临深层次的结构性危机，部分论者甚至认为其存在制度性崩溃的风险。

就在此时，我见证了北京市12345热线的成功运行，从中观察到民主治理的另一种实现，那是一种“全天候、全时段、全过程”的民主参与。市民的诉求、偏好以及对政府绩效管理结果的实时追踪，通过数字化渠道即时反映给决策层并迅速触发响应机制。这不再是几年一次的权力行使，而是融入日常生活的治理参与。

此外，这种基于数字技术和多种科技支撑的治理精准度也令人惊叹。通过大数据和人工智能，以及多渠道数据收集和整合，热线中心可以对不同季节、不同时段、不同区域、不同部门的问题进行科学分析。在许多潜在矛盾尚未显性化表现时，政府已经能通过数据监测和预测研判进行预防性治理，实现“以民为本”的超前响应。这种对民生痛点的敏锐感知和即时解决，展现了民主治理在数字化时代的创新实践路径。

讲好城市治理的“中国故事”

北京市市民热线服务中心的治理已经具备了高度的国际化与包容性。12345热线现在不仅支持多语种服务，还深度嵌入了人工智能分析。国际访客甫抵机场，便可见到12345热线的相关宣传。这意味着无论是本地居民还是访客，都能感受到这个城市“接诉即办”的温度。

回顾过去的发展历程，我们经历了从农业大国到制造业大国，再到科技强国的跨越。如今，在5G通信、人工智能、高铁技术、航空航天、新能源技术等领域，中国已展现出领先实力。而北京市 12345 热线的成功，标志着我们在社会治理，特别是超大城市治理这一全球性难题上，也完全有能力提供具有世界借鉴价值的制度范本。

同样令人欣慰与自豪的是，中国不仅在治理理念上实现了具有原创意义的范式突破，更在支撑这些理念的底层技术基础设施上，包括国产大数据平台与自主研发的分析算法，实现了完全的自主可控。这种兼具科学性、客观性与包容性的治理经验，正是中国需要在全球公共行政学术共同体中积极传播的智慧。下一步，我希望将这些鲜活的治理实践分享给更多的国际同行，让世界在城市治理的创新路径中，看到中国方案的贡献。

作者系香港城市大学人文社会科学院院长、全球治理与创新研究院院长、教授

来源：中国社会科学报

责任编辑：余朋翰 王亮

新媒体编辑：常畅

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