数据治理⑥上海需形成完备的数字运营模式：完善数据立法，分级管理

随着城市发展与大数据、5G、人工智能等新兴技术的深度融合，数字化正在深刻影响着社会经济的发展，重塑着城市治理模式与生活方式，全面推进城市数字化转型成为上海主动服务新发展格局的重要战略。目前，上海市数字城市发展重心正从以建设为主向长效运营为主转变，长期以来“重平台、轻运营”“重展示、轻内核”的现象正逐步改观，但在运营发展转变过程中，仍然存在协同机制不健全、数据安全风险管理不充分、运营模式较为被动等问题。城市的数字化转型，亟需形成更为完备的数字运营模式。

一、上海数字城市发展现状

1.从平台政策上看，数字化转型意见出台，同时已经搭建起数字化转型网络平台。《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》2020年年底公布，明确了城市数字化转型的总体要求、发展方向。此后陆续出台了涉及数字发展各方面的配套政策措施、发展目标建设标准等，让数字化建设“有的放矢”。同时，“一网通办”“上海城市数字化转型”“上海市公共数据开放平台”等平台的建设使得数字化转型政策建议行之有道，成为建立完善、推广普及数字化转型建设标准的支撑点。

2.从建设内容看，数字城市场景化建设、示范区建设等向全方位、全市域不断推进。从“2023上海城市数字化转型4448施工图”中，可以看到数字化转型的场景建设涉及医疗、教育、文化、出行、消费、重点群体等多方位，建设国际数据港，先试先行，积极参与数字技术、贸易、税收等国际规则制定，推动五大新城、长三角生态绿色一体化示范区等重点地区数字化建设更新。数字化转型建设内容涉及经济、生活、治理等方方面面，其广度与深度都得到升级。

3.从参与主体看，政府指引、龙头企业带动发展的模式不断推进。上海市发挥市场主导作用，将场景和数据开放作为育商招商的重要力量，培育数字化转型标杆企业。在政府大方向指引下，阿里巴巴、华为、腾讯、百度、网易等头部企业带动推进，搭建起数字基底、数字场景，共建数字化模式、标准，串联起城市小微企业、个体户，多方协作，共同推进，企业的参与度不断提升，城市数字化转型网络逐渐明晰。

二、上海市城市数字化转型困境及原因

1.政企协同机制仍不健全。数字城市发展涉及的企业主体、政务部门多，建设领域广、复杂程度高，容易出现角色不清、责任不明的问题，造成建设项目混乱、资源不均，从而导致效率与公平的双重缺失。一方面，政府建设需求与企业评价标准不对等，监管机制不健全。受专业壁垒影响，政府缺乏对项目的监管与评价，容易被企业牵着鼻子走。此外，还有一些平台、企业实行“总集成商+分包商”模式，使得责任风险承担主体不明，并增加数字经济不规范发展风险。另一方面，政企合作边界不清晰。政府授权业务的法律依据、保障制度等不完备，系统运行维护、业务运营、质量管理等方面的管理制度不健全，安全稳定的运营难以保证。同时，不同部门、企业之间在合作机制、收益分配、风险分担等方面的规则体系不完善，致使后期运营中形成了各自为政的格局，与政府投资、管理、决策产生分歧，导致平台城市数字化推广运营进程受阻。

2.数据安全风险管理难度增加。信息基础设施数量多、部署范围广，网络攻击目标宽泛、后果难以预测，一旦产生网络安全攻击，极易造成城市重要系统瘫痪、工业生产停顿等重大事故，威胁经济和社会稳定。同时，数据汇聚收集、开放共享可能引发各类数据安全风险挑战，如数据集中易泄露、共享数据难确权、问题数据难追溯、隐私信息难保护、衍生数据难定级、数据跨境难管理、数据上云难监管等方面。部分头部企业尚存在部分数据定级、跨境管理、数据监管等问题，其他中小企业更持观望、求助态度。

3.运营模式存在缺陷。大部分合作企业对于数字城市发展过程中的数据保护、评价反馈、运营维护等大多来自政府监管需要，自身发展动力不足。

一是公益性、综合性项目的社会化运营能力较弱。社区综合服务平台等项目受公益性、安全性等因素影响，很难通过积累用户、流量变现、提供增值服务、收益分成等方式获得直接的价值，对数字弱势群体的帮助与扶持存在主客观各种因素的难题；城市大型综合项目往往建设周期长，投资规模大，涉及的部门、主体复杂，缺少明确的收益时间与标准，企业收益存在不确定性。

二是评价体系、维护整改的缺失放大了数字化转型差异的影响。数字化服务设施的搭建与场景建设是试点与推广的双重推进，不同方面的数字化转型效率差异大，数字技术与设备更新快，难以平衡推广创新与整改维护间的矛盾。以充电桩设施为例，某些区域使用率低、某些区域“一桩难求”，设备的损坏无人问津；又如部分企业数字化程度低，在对其进行数字化串联时困难频出。评价体系、维护整改等的缺失放大了不同区域、不同领域的数字差异造成的多种问题。

三、城市数字化转型建议

1.推动数据产权、数据安全、责任主体相关的法律法规建设。建立数据相关法律问题、纠纷争议等数据确权问题的反馈机制，及时将相关问题转化为政策规定，推动行政法规、部门规章、国家标准和行业标准，以及自律公约等数据保护法律制度框架的健全完善。

2.建立数字城市建设与运营协调机制。明确建设方向与主管部门，相互配合、相互联系，建立联系配合机制，统筹推进数字城市建设管理、运营生态、验收评估、项目监管、数据汇聚、数据流动、数据安全等工作，利用组织灵活性解决城市数字化转型中建设与运营的矛盾。

3.加快推进数据分级管理建设，健全数据风险监测与应对机制。数据分级管理、数据跨境流动等方面正在建立相关试点与标准建设工作，但数据风险管理紧迫性强、管理滞后。数据分级管理当利用好大型企业、组织的资源，加强对数据流动、数据共享、数据交易的规则与标准建立的紧迫性认识，凝聚各方共识，健全数据风险预设、风险监测与应对机制。

4.以评促建，探索构建数字城市可持续建设与运营的指标体系。探索建立数字城市建设与运营水平评价机制，将评价结果作为财政预算、部门考核、项目申报和运营主体遴选的重要参考。强化过程监督，规范平台运营企业行为，促进数字化转型的可持续发展，加强对内核的重视。

（本文系复旦大学发展研究院《数据跨境流动、个人信息保护与数字韧性建设》课题系列成果。报告主编：江天骄系复旦大学发展研究院副教授、金砖国家研究中心副主任，姚旭系复旦大学发展研究院青年副研究员、上海数据研究院特聘研究员，报告行业导师：陈文昊系植德律师事务所数据合规业务合伙人、合规部负责人，报告组成员：金子韫、吴致远、邢嘉耀、姚媛、马怡宁、陈梓培、郎瑾怡、张桐语均来自复旦大学）

来源：郎瑾怡