广东省战新引导基金启航 省级政府投资基金的常青基金实践

来源：21世纪经济报道

在地方政府投资基金持续扩容的背景下，广东抛出一项颇具制度意味的资本安排。

近日，广东省财政厅全资设立广东省战略性新兴产业投资引导基金有限责任公司（以下简称“引导基金公司”），组建总规模1000亿元、首期规模500亿元的广东省战略性新兴产业投资引导基金（以下简称“引导基金”）。据已披露信息，引导基金公司委托广东粤财基金管理有限公司负责引导基金运营管理，省发展改革委作为业务主管部门，省财政厅作为出资人，预计未来撬动社会资本形成超万亿元级基金集群。

在国家层面持续强调更好发挥政府投资基金引导作用，引导资本支持科技创新和现代化产业体系建设的背景下，股权投资市场的出资结构已发生显著变化。以政府投资基金为代表的国资基金作为重要的LP力量，持续加速向战略性新兴产业和关键领域集中；与此同时，社保基金、保险资金等具有长期属性的资金，也在逐步提升其在股权投资领域的资金配置。

创投机构投早、投小、投长期、投硬科技，对应的是投入周期长、风险不确定性高的客观现实，有赖基金出资人在时间维度上的持续陪伴和从风险耐受角度的忍耐包容。这一行业规律要求政府投资基金在制度设计上作出更长期、更稳定的安排，以避免基金期限与创新周期之间的结构性错配。

与近年来各地密集设立的政府引导基金不同，本次广东版的省级战新引导基金在制度设计上呈现出若干显著特征：不设固定存续期限、配置以产业投资类母基金为主、政府部门不干预具体投资决策。其背后是广东结合股权投资行业规律和地方产业发展基础，通过一套更具长期性的制度安排，将培育和壮大耐心资本进一步推向科学高效与长期可持续的实践层面。

直面期限错配顽疾

长期以来，政府投资基金支持科技创新的挑战之一是基金期限错配。

曾经，加上延长期仍不到10年存续期的政府引导基金很是常见。这种安排在招商引资或成熟产业扩张阶段尚能奏效，但一旦投向早期科技项目，来自基金期限的掣肘便迅速显现——科技创新本身具有投入大、周期长、不确定性高的特征，然而，资本回报节奏与基金年限设置并不匹配。

此次广东引导基金的一个关键突破在于明确“不设固定存续期限”。作为省级政府投资基金统一出资和管理平台，引导基金由省财政厅作为唯一股东，通过建立“长期稳定投入+回收资金循环滚动投资”的机制使财政资金能够在制度上实现长期可持续投资。

这意味着，引导基金可以在服务现代化产业体系建设上承担“类永续出资人”的角色。通过将回收资金继续投入新的母基金和子基金，财政资金可以撬动资本在不同代际项目之间完成接力。

这一设计与当前国家层面反复强调的耐心资本形成呼应。“十五五”规划建议明确，积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。2025年国办“1号文”提出，合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。

相较于简单地延长考核年限，广东的做法更进一步，从源头上解决了资金期限与创新周期不匹配的问题。在市场分析人士看来，引导基金在省级层面引入不设存续期限的运作安排，打响了中国版“常青基金”第一枪，推动这一模式正式进入省级政府引导基金的实操阶段。

“广东此举不仅是应对万亿退出潮的‘解药’，更是推动新质生产力发展的关键长钱引擎。”LP投顾团队表示，常青基金是解决期限错配的一剂良方。相比于此前合肥、珠海等地的局部探索，广东作为经济大省，其省级层面的系统性实践具有更强的政策引领意义，从源头上解决了政府引导基金长钱短用的痛点，让资本真正拥有了穿越周期的耐心。

剑指创新体系整体效能

除了存续期安排，引导基金在投资架构上的设计，同样体现了明显的制度创新特征。

此前的政府投资基金实践中，一些地方主要通过直接设立或参投子基金、直投项目等方式来推动新兴产业培育和传统产业升级。这种方式在短期内有助于放大资金覆盖面，却也容易带来诸如重复建设和产能过剩等问题。

在“引导基金—母基金—子基金”三级架构的基础上，引导基金明确“以设立产业投资类母基金为主”。具体而言，引导基金将分行业引入产业龙头和链主企业合作构建产业生态基金，引入银行、保险资金等长期资本合作设立具有专项功能的母基金。此外，引导基金还以因地制宜适当出资引导地市设立创业投资类母基金为辅，将支持地市与业绩领先的创投机构合作设立聚焦新兴产业和未来产业的创投母基金。

这意味着，引导基金除了两级放大的杠杆效应，还可以通过母基金层面承担产业协同和资源整合功能，比如通过龙头企业参与，围绕补链、强链、延链进行系统布局，使资本配置与产业结构调整形成更紧密的联动。

同样从政策角度看，广东“十五五”规划建议明确，加强财政、金融、国资政策协同，建强政府投资基金体系，深化“补改投”改革，放大资金使用效应。此前印发的《广东省进一步激发市场主体活力加快建设现代化产业体系的若干措施》提出建强产业基金体系，以国有资本带动社会资本，形成天使投资、风险投资、私募股权投资、企业并购投资、S基金等有效投资体系。

这些政策精神和如今引导基金的实践都将推动产业集群和专项功能基金的有机协同，有利于通过多级联动实现做大做强各地市特色产业和优势产业，进而系统化提高广东省区域创新体系整体效能。

明晰政府与市场边界

在政府投资基金运作中，如何处理好政府与市场的关系一直是讨论焦点。引导基金在治理结构上给出了相对明晰的方案：“政府部门不干预基金投资决策，保留对引导基金违规违约等投资行为的否决权。”

根据安排，引导基金设立战略咨询委员会和投资决策委员会。前者由省发展改革委牵头，会同工信、科技等部门，研究基金规划布局和贯彻落实省委、省政府重大战略意图，原则上不作具体投资决策；后者作为决策机构，由引导基金管理人负责组建，负责审议引导基金的投资事项并作出决定。

政府部门在此过程中保留的，是对违规、违约等行为的否决权，而非对项目投资价值的判断权。与之配套的是尽职容错、长周期考核、分类退出等一揽子机制安排，明确鼓励母基金和子基金加大投早、投小、投长期、投硬科技的力度。

从制度设计看，与其说这是一次政府放权，不如说更是广东通过规则将政府和市场各自该做的事进行界定：政府负责方向、规则和底线，市场负责评估风险与收益。这种边界清晰的安排，正是培育耐心资本所必需的制度基础。

将引导基金放回更大的政策语境，其意义并不局限于一省一地。

“十五五”时期，加快建设金融强国的工作之一是提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。一级市场的创业投资天然具有长周期和高不确定性特征，亟需政府投资基金扎实推进与社会资本的利益共享和风险分担。

培育和壮大耐心资本是稳定市场预期、优化市场出资结构、支持科技创新和新质生产力发展的重要基础。在这一背景下，广东引导基金在募资端引入长期资金，在投资端通过母基金强化产业协同，以及关于不设固定存续期限的安排，都在推动着逐步形成相对完整的耐心资本生态闭环。

当然，这些并不意味着所有问题都能迎刃而解。基金治理、专业能力、区域协同等挑战仍然存在。但至少从制度层面，广东在促进政府投资基金高质量发展方面迈出了关键一步，为引导金融资本投早、投小、投长期、投硬科技，以及通过长期资本、耐心资本支持因地制宜发展新质生产力提供了具有示范意义的制度样本。

其效果不只体现在基金规模本身，更有可能体现在未来几年广东的现代化产业体系中，体现在资本与产业耦合程度的变化之中。

（作者：赵娜 编辑：林坤）