翁杰明：改革与政策双向发力，处理好“十五五”时期重大经济关系

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（来源：企观国资）

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，要做好未来5年的工作，必须在坚持正确方向的前提下，直面影响经济发展的重要问题，以改革与政策双向发力，处理好其中的若干重大关系。这些问题包括宏观数据与微观感受能不能缩小差距，国家发展规划多大程度影响市场力量，怎样才能营造消费主导的综合环境，投资于物到投资于人的具体路径是什么，国家科研体系究竟能不能避免与科技性企业“两张皮”,为什么市县政府必须进行职能转变，可否既防范安全风险又接住全球高水平经贸规则，解决政务体系的顽疾是不是必须依靠智能监管.....应对这些牵一发而动全身的重要关系，需要继续推出有力逆周期调节政策，解决一些阶段性的面上问题，更要通过深化改革调整不适应新时代要求的体制机制，解决各种深层次问题。

一、加快宏观数据与微观感受一体化分析处理

有关部门公布的宏观数据与居民的直接感受出现差距，是“十四五”时期的重要现象。本来这种差距属于技术性问题，任何时候宏观数据与每个居民的微观感受都不可能完全一致。但是在经济下行、物价指数明显下降的时候，宏观数据一直明显持续好于居民个体的实际感受，如果有关机构不作富于逻辑性的分析，更不采取富于针对性的措施，就容易引起居民对宏观数据的疑虑，使技术性问题上升为社会性问题。

因此，到“十五五”时期，应该站在有利于国家全面发展和社会稳定的高度，系统解决这一温差问题。

一是一体化统计分析造成宏观数据与微观感受差距的相关问题。同步公布实际GDP增幅、名义GDP增幅，并与城乡居民可支配收入增幅、调查失业率增幅联动分析。以往，主要公布以不变价为基准的实际GDP增幅，而较少公布甚至不公布以现价(反映当期物价升降)为基准的名义GDP增幅。在经济下行特别是CPI（居民消费价格指数），PPI（工业品出厂价格指数）增幅同步下降时，实际GDP增幅高于名义GDP，只公布或突出公布实际GDP增幅确实有利于鼓舞人心。但广大居民不可能被动接受公布的数据，他们直接接触生产生活，对物价涨跌有直观感受，对生产法统计GDP的四大内容（薪酬、利润、税收、折旧）增幅喜欢作直接判断，加上联系城乡居民可支配收入、调查失业率，更愿意接受名义GDP的增幅，由此形成宏观数据与微观感受的差距。如果四者同步公布并作联动分析，让居民了解全局，只会增加国家统计数据的公信力。

二是将小规模抽样调查城乡居民可支配收入改为主要依托人民银行大数据系统等直接获取大范围信息。以往，由于种种条件限制，我国调查城乡居民可支配收入，长期依靠选择小规模样本入户摸底。这种方式往往代表性不足，受访对象不愿透露家底，且容易被一些地方政府机构选择性把控，加之存在“人均可支配收入一定要高于GDP增幅”的思维定势，结果公布数据与居民的实际体感也形成偏差，一些居民发出“收入被提高”的议论。考虑到人民银行的信息系统已经覆盖大部分居民的收支数据，统计部门应将直接采集该系统数据作为今后确定城乡居民可支配收入增幅的主要依据，至少与原有抽样调查方式同时应用，相互比对。

三是增加就业质量成分，发布稳定就业数据。按照目前的统计方法：有就业意愿的人员一周工作一小时即为就业。显然这是低水平不稳定的就业标准，与居民心目中的就业形态相距较大。下一步国家应同步发布稳定就业率，改变国际上的不合理做法，把衡量居民稳定就业的底限工作时间提升为：有就业意愿的人员每周工作20小时。

四是建立健全解决问题的高层级机制。温差的后面有方法问题，也有实质性的发展问题。当前急需建立健全权威的工作调度机制，有针对性地解决突出问题。

二、加快国家发展规划实施与市场化运行有效结合

在市场配置资源起决定性作用的情况下，如何促使国家发展规划（即国民经济与社会发展五年规划）产生实际效果，是一个必须面对的难题。中国是少数长期编制综合性国家发展规划（计划）的国家之一。在计划经济年代，国家发展计划既是“指挥棒”也是“施工图”，由于所有项目资金均由财政直接或间接提供，“指挥棒”与“施工图”高度吻合。到了市场经济阶段，国家发展规划的主要功能转化为宏观战略设计，像是“导引塔”，由于资源配置由一元转为多元，社会化投入大于财政投入，众多市场主体基于自身利益的考虑，未必选择“导引塔”确定的航向。

从“十五五”开始，编制国家发展规划（包括地方发展规划）务必要探索与市场化运行高度融合的路径。

一是宏观设计背后必须配备具体资源，避免某些规划仅仅成为阶段性宣示和展望。除政府主导性项目分年度足额配备财政资金外，属于市场主导性的鼓励类项目特别是产业类项目，国家要在尊重项目自主运营的前提下，提供必要的引导性资源。不配备资源的设计少提或者干脆不提。

二是有针对性用好财政补贴和税收、货币政策，必要时推动国资进行产业引领。财政补贴要尽可能遵循国际通用规则，用于涉技术进步、就业岗位开发和环境保护环节。税收减免要聚焦引领性战略性新兴产业、未来产业。货币政策要把握好我国经济下行与阶段性通缩的实际，作好长周期宽松的准备。资本市场既要鼓励普遍性价值创造，又要重点扶持代表第四次产业革命特点的人工智能、生物技术等领域。国资进行产业引领具有一定中国特色，其核心是国资通过直投或者牵头设立产业基金，与其他市场主体一起建立股权多元化企业，以市场化方式推进国家发展规划引导的项目落地见效，而不是由现有国企包打天下。

三是各级政府年度国民经济与社会发展计划必须与五年发展规划有序衔接，避免各自表述，相互脱节，尤其要注意避免每年频出“新思路”，不断变换频道。

三、加快引领性新兴产业培育与传统产业维护有序统筹

大力培育引领性、战略性新兴产业，有利于不断增强中国经济核心竞争力。通常这种培育是渐进过程，不意味着支撑现有经济体量和就业规模的传统产业可以弃之一旁。近年来，不少地方言必称新兴产业、未来产业，行必推“腾笼换鸟”，不顾自身实际将有限的资源都倾注到本地未必具有优势的新兴产业，而无视传统产业出现的困难。结果新兴产业未必成型，或者处于增收不增利的状态，而原本具有雄厚基础的传统产业迅速衰退或者流失，“新鸟未鸣，旧鸟已飞”。

下一步，地方政府要把“育新稳旧升旧”作为处理经济事务的重要原则。

一是真正确立尊重常识、因地制宜的工作原则和方法。新兴产业代表未来，但不是每个新兴产业都能成功，更不是每个地区都适合某个新兴产业。传统产业代表以往与现在，但传统产业并不代表落后。有些产业如食品加工、服装、家居装饰等长期存在，只要质量稳固、技术提升，业态逐步从生产环节转化为生产性服务业，就可能伴随人类始终。一手因地制宜抓新兴产业培育，一手不急不躁抓传统产业巩固优化，才是科学之举。

二是各级政府要结合各自实际，从解决就业、稳定税收，保持供应链主导性的角度，出台巩固提升传统优势产业的政策措施。

三是改革“上下一般粗”的考核评价机制。本质上引领性新兴产业的架构为“倒金字塔型”，即越是高行政层级、越是基础条件好的地区越适合发展，越是基层、越是基础条件差的地区越要慎重，越需要重视原材料加工业与一般制造业。有关部门要切实改变“一把尺子量到底”的方法，对不同层级不同区域的产业分类评价、分类考核，引导基层政府培育符合自身实际的产业体系。

四、加快改善消费条件，促进居民踏实消费

面对投资严重下降、出口承受外部挤压的现状，确实应该把扩大消费特别是居民消费作为主攻方向。但是近年来总体消费效果不及预期。房地产严重下滑留出的消费空间难以填补；日常生活消费降级态势明显；国家使用超长期国债补贴居民对消费品“以旧换新”，短时间拉升了社会消费品零售总额，不久边际效应又快速下降。显然居民消费是一件非常复杂的事情，光靠短期刺激难以解决根本问题，必须在系统改善消费条件上下功夫。

一是尽力做实社保帐户，减少居民的后顾之忧。拥有踏实的养老、医疗保障，是居民放心消费的前提。由于多种原因，我国的养老、医疗等保险基金长期没有做实。企业职工因地区而异，1992—1995年前工作年限视同缴费，机关事业单位人员2014年前工作年限视同缴费，意味着保险基金有较大空额，需要财政分年度补缺。随着经济下行税费不足，财政用于社保补助的资金增幅往往相应调减，退休人员在养老金方面的获得感有所下降，甚至对财政能否长久足额提供社保补助有所担忧。在投资效益持续递减的情况下，有必要优化超长期国债的支出内容，做实职工社保基金，然后委托社保基金理事会等专门机构以稳妥方式投资理财，结合财政补贴与税收优惠，让职工获取较高的稳定收益。

二是用好超长期国债和其它资金，实施城乡居民养老收入倍增计划。截止2025年6月，领取城乡居民养老金人员约1.78亿，农村人口约占90%，2025年中央基础养老金最低标准为143元/月。考虑到低收入人群新增收益消费转化率较高，且我国长期实行城乡二元结构，为工业化积累资本人为压低农产品价格，广大农民曾经作出巨大牺牲，有必要从“十五五”起将城乡居民中央基础养老金提高一倍。这种措施从金额上看，在中央财政可承受的范围之内；从意义上看，这是缩小贫富差距的务实举措。

三是集中清理妨碍消费的政策举措。时至今日，各级政府对住房、汽车交易、拍卖等还有一些限制性措施，应该加快形成实实在在服务消费的政务环境。

四是推动有关税种的征收从生产端向消费端转化，调动地方政府促消费积极性。加快将消费税从中央税改为中央地方共享税，征收环节确定为消费端。研究开展增值税从生产端转为消费端征收的试点。同步运用大数据定位技术，将居民到各地消费金额统一由平台总部结算转为消费地结算。总之，多措并举改变地方增人气不增财气的状况，使地方政府在促进消费过程中得到明显收获。

五是引导企业创造针对性强的新供给，使消费者对商品和服务有更多的选择。

五、加快提升投资于物的精准性和投资于人的实效性

如何理解投资于人，如何看待两者结合？从广义的角度看，投资于人当然可以理解为大力度改善民生。但从投资于物相对应的角度看，投资于人更应该理解为加大人力资本投入、产出和人的保障，最终持续推进经济社会发展。

从字面上看，投资于物与投资于人是平行的，而实际上投资于人是矛盾的主要方面。现阶段为什么提出两者结合呢？主要在于我国长期注重的物质方面的投资边际效益不断下降，且单纯投资于物难以解决结构性矛盾；产业升级与新质生产力发展高度依赖人力资本投入；增加人的劳动收益和保障可以持续转化为消费动力；投资于人形成的人才储备、创新能力是经济长期稳定增长的核心动力。

理清这些根本性问题后，就要在投资于物的精准性与投资于人的落实性上下功夫。

一是固定资产投资要收缩战线，突出重点。绝不能因为固定资产投资能够在某一方面快速拉动经济指标，而无序扩大这种模式。更不能把终究要还本付息的“地方专项债”，大量投入没有效益的一般性项目。重点只能是城乡居民获得感强的项目，如城市更新设施，健康养老教育设施等。

二是要有利于现代化产业构建。针对我国正从劳动密集型产业向技术密集型产业转型实际，大力培养专业前沿、能力复合的人才队伍，建设人工智能、生物技术等共享性平台，对科技性企业骨干员工进行股权激励，增强人力资本的放大效应。

三是强化两种投资的贯通。投资科研平台、新型产业园区等设施时，要方便人才的创新、创业和流动。布局人力资本投资时，注意有利于催生新需求、新技术，倒逼物质投资向数字基建、创新平台等领域拓展。两者协同逐步形成“人力资本提升—消费升级—产业升级”的闭环。

四是要把理念转化为实在举措，切实增加各类相关人员的收入和保障，提升大家的消费底气和社会满意度。

六、加快构建企业主导、高校与科研院所适度参与的新质生产力发展体系

长期以来，提及发展高技术产业，包括近年来发展新质生产力，有关方面均要强调高校、科研院所与企业联动推进、一体推进，似乎这是该领域典型的配置模式。但是具体实践中这种模式很少出现成功的案例，一般都是科技型企业依靠自身的研发体系或者企业间的研发合作推出引领性产品，形成引领性产业的。本质上是因为高校和科研院所的成果供给与企业的产业需求未能有效衔接。高校和科研院所的核心任务是基础研究与人才培养，科研评价多以论文发表、专利数量等学术指标为主，科研人员选题往往聚焦前沿热点而非产业痛点，专利只是为完成绩效考核，成熟度低，缺乏中式、熟化等产业化必需环节，难以直接转化。新质生产力显然不是指科学技术领域的重大发现和初步发明，而是指符合新一轮科技革命和产业变革特征，在经济发展中实际形成重大突破的高技术产品和新兴产业。必须构建企业主导、高校与科研院所适度参与的推进体系。

一是明确企业是谋划者、统筹者、运行者，企业的研发团队是工作主力，高校与科研院所是配合者，双方的合作属于经济行为、契约行为。

二是高校与科研院所立足长远，继续开展无直接商业运用指向的基础研究和关键前沿技术的早期探索，破解“卡脖子”技术的底层原理。必要时由企业提出具体产业技术性难题，高校和科研院所有针对性进行定向研发，但不直接参加产业化落地。

三是企业对接技术变革方向和产业化需求，开展应用研究、工程化开发和产业化转化，通过品牌塑造、供应链管理、产品营销、市场占有，实现价值最大化。

四是实施新质生产力发展的企业，一般都应建立骨干员工持股机制，形成“利益共享、风险共担”命运共同体，促进技术持续突破和产品迭代问世。

五是政府一般只作为这种机制的见证者，对企业与高校、科研院所的契约行为不作具体干预，但应主动为新质生产力发展中的有益探索提供政策支持和权益保障。

七、加快市县政府经济职能转变与推动地方可持续发展

当前除少数省会城市、经济较强地级市和省级以上经济开发区外，大部分市县政府都处于比较艰难的运转状态：既要偿还近二十年来不断积累的“天量”政府性债务，又要在“土地财政”基本不复存在的情况下，拆东墙补西墙筹集远远超过中央财政规定口径的“三保”（保基本民生、保工资、保运转)经费，同时继续充当区域经济发展的“运动员”搞投资抓项目，接受上级政府的定期“赛马”考核。“捉襟见肘、浑身紧绷”是这些市县政府的真实写照，如果不从根本上采取果断措施，最终一定是绷不住导致大面积“爆雷”。什么是根本性措施呢？

一是自上而下一揽子解决地方债务，排除最大的经济风险。用全口径计算，地方政府的各项债务叠加起来已经接近国内生产总值。随着用土地收益以新还旧的机制不复存在，这些巨额的显性债与隐性债已经没有自我消化的可能。除了允许地方发行置换债、再融资债降低债务成本外，还应该从国家层面发行不纳入赤字的超长期特别国债，配以政策性开发性银行资金，成立若干特殊目的资产管理公司，与省级政府合作分类处置，从根子上解决市县政府债问题。

二是调整市县政府经济职能，不再充当经济发展“运动员”，专司“环境营造十市场监管”。本来，中央对地方政府的职责明确为“市场监管、社会管理、公共服务、环境保护”，涉及经济方面仅有“市场监管”。但是本世纪初以来，住房供给全面商业化导致地方土地收入猛增，地方政府尤其是市县政府在一般预算收入远远不能满足城镇化资金的情况下，纷纷成立平台公司承担城市功能开发与产业园区建设的功能。操作模式普遍属于“用时间换空间”，以土地规划与“七通一平”提升土地价值，以土地预期收益融资，以土地出让还款、获利。由此，市县政府通过平台公司增加杠杆充当区域发展的“运动员”“操盘手”，促使城乡面貌出现了重大变化，催生了一批要素比较集中的产业园区，建设了一批公共设施。这种自发形成的经济功能成也土地，败也土地，一旦国家对房地产出台“三条红线”等最严厉的政策，各区域土地出让收入锐减，使得最终基本上都需土地收入平衡的投资平台模式难以为继。现在的问题是，在大部分市县连筹措地方口径“三保”经费都费心费力、基本无资源运作经济项目的情况下，不少省级政府依然按照原有省考核市、市考核县经济指标的模式，督促下级政府直接上项目、抓投资、比增幅，结果没有收到好的经济成效，还往往推高了新债务，助长了造假习气。当务之急，一定要明确市县政府取消经济运行“运动员”“操盘手”的功能，集中精力提升营商环境，开展市场监管。

三是以新的体制机制推动地方经济可持续发展。突出省级政府产业规划引领、政策扶持，突出省域有竞争力的产业集群打造，突出各类省级以上（含省级）新区，经济开发区，重点制造业、服务业园区的服务调度。通常这类新区，经济开发区，重点制造业、服务业园区的增加值占一个省GDP的近80%甚至更高，抓住了它们就抓住了重点。从现代产业集群化发展的特点来看，除了资源加工型企业(矿产、农产品)外，县级政府和大部分市级政府都不具备单独布局产业集群的能力。规划和布局产业集群的职能主要应该由省级政府行使，一般一个省打造若干具有核心竞争力的产业集群，市级政府对合乎自身特点的产业集群进行协调，县级政府主要就是围绕产业集群布局，通过打造营商环境承接产业项目。

八、加快既保证政治安全又以更高水平开放倒推深层次改革

当前，尽管孤立主义有所抬头，供应链面临重塑，但全球化趋势不可逆转。主动对外开放参与全球竞争，过去是、现在和将来照样是中国不断提升产业竞争力、科技创新力的必由之路。更高水平开放是一个系统工程，需要抓重点带全面。

一是主动对接国际高标准经贸规则深化改革。最高标准的国际经贸规则体系是CPTPP（全面与进步跨太平洋协定），DEPA（数字经济伙伴关系协定），融入其中便意味着获取便捷的商务环境和广阔的市场。与加入WTO（世界贸易组织）的承诺制不同，CPTPP与DEPA等都采取实际到位制，需要我们先行改革，在加入时达到这些体系的经贸规则。涉及党的领导的内容必须坚持，至于具体经贸规则都是全球的共性问题，往往只涉及利益而不涉及是非。对企业商业考虑、竞争中性、产权保护、限制补贴退税、数据流动，都可以按照市场化原则加快改革。有些领域全面改革条件不够成熟，可以试点先行，逐步放开。

二是以自主可控为原则实行主动开放以至“单边开放”。在国际形势严峻复杂、难以对等开放的情况下，作为一个具有超大市场和超强控制能力的大国，应该主动开放以至在某些领域“单边开放”，如扩大单边免签国家范围、对部分国家实行零关税、放开制造业投资、进一步缩减服务业外资准入清单等，这实际上是立足长远、争取主动的自信之举，有利于新阶段持续引入国际先进技术和高端要素，同时也为国内消费者获取优质资源。

三是竞争类企业主动开放股权融入国际社会。随着国力逐步地强大，国家必然争取相应的国际经贸话语权。在此过程中，一方面靠政府层面纵横捭阖，另一方面靠有实力的竞争类企业请进来走出去，自然而然形成影响力。下一步在高水平开放中，要引导竞争类企业主动与适宜的国际股东进行股权合作，以符合国际规范、具备国际化特点的方式做强做优国际业务，在润物无声中体现中国相关方面的国际话语权。如果担心股权分散失去应有控制权，可以采取与相关股东形成一致行动人的方式。

九、加快实施智能监管推进政务体系精准规范运行

对政务体系运行实施智能监管，是“十五五”规划落实到位的重要保障。我国的政务运行一直实行集中、垂直、统一体制，相对弱化横向监督，好处是可以自上而下快速布置，缺点是缺少监督体系和社会体系实际有力参与，易于自我肯定，难于自我批判，主观与客观不免出现背离，需要整治的问题容易反复出现。

我们一方面要始终坚持党中央集中统一领导，人大、政府、政协和监察、法院、检察机构各司其职；另一方面要善用智能监管推进政务体系精准规范运行。智能监管主要指以人工智能引领的数字化贯穿于国家立法、执法、司法全过程，对各项事务进行辨识监督。人工智能作为仿生学的一场革命，其突出特点就是精准化，按照编程“不折不扣”落实下达的指令，既避免人员运行容易出现的随意性，又可以有效防止外界的不当干预。近些年，在经济、社会领域产生了若干行之有效的智能化数字系统，但在政务领域总体而言刚刚起步，只有纪检监察机构的智能化区块链系统发挥了实际作用。

下一步，国家层面要加快建立横向到边、纵向到底，以公开透明为常态，以不公开透明为例外的智能化政务大数据系统。

一是在立法领域，以智能方式比对民众实际参与度，法律内容与民众意愿、利益契合度，行政机构文件与法律的一致性，最大限度保证法律的公正性、主导性和针对性。

二是在行政领域，以智能手段强化政府运行的标准化，尽可能让政府体系的各种行为记录留痕，尽可能取代公共服务中的人工逐级办理，最大限度减少某些权力掌控者的干预和执法人员的随意发挥空间。“十五五”期间应在政务大系统中建立或提升全国统一大市场运行子系统、全级次财政资金使用子系统、国有资产运行子系统、政府采购与招标运行子系统、金融运行与风险控制子系统、公务人员录用管理子系统等等，既能实时辨识涉及发展与群众利益的重大问题，又能精准掌握有关方面对于问题的整改进度和工作推进状况。

三是在司法领域，以智能手段比对案件诉讼过程与法律条文的一致性，比对法官判决结果与国内外同类成功案例的相通性，比对法官自由裁量内容与“法、理、情兼备原则”的融合度，使智能系统成为防止司法不公的重要环节。

四是智能化大数据系统的监管者与信息掌握者，自然应该是各级政务领导机构，但是专门的监督机构和广大民众都应有知情权。除了极少数核心涉密数据外，整个智能化政务大数据系统都应广泛开放。

（本文为全国人大财政经济委员会副主任委员翁杰明在2026中国企业改革与发展研究会年会上的致辞，经编辑处理）

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