国有“三资”盘活核心痛点破解与实操指引（六问六答）

当前，国有“三资”盘活无疑是各地政府工作议程中的高频词。随着湖南、湖北和安徽等省份的标杆性政策落地，一场自上而下、系统推进的改革浪潮正席卷全国。然而，在与多地政府、财政（国资）主管部门和城投公司深度对接的过程中，我们深切感受到，尽管“三资”盘活已形成广泛共识，但在具体实践中仍普遍面临一系列深层次、结构性的矛盾与瓶颈，制约着盘活工作的纵深推进与实际成效。主要表现为以下两个方面：

思想认识上没有转变。部分地区将国有“三资”盘活狭隘等同于财政增收的短期工具，缺乏系统长远的谋划，采取“头痛医头、脚痛医脚”的粗放式运作模式；还有部分地区因顾虑审计、巡视巡查等监督检查，滋生怕担责、怕风险的畏难情绪，担心虚增财政收入、国有资产流失等问题，陷入“不敢盘活”的被动局面；

体制机制上没有理顺。部分地区存在协同联动不足问题，仅靠财政部门单兵突进，其他相关部门认知不到位、配合力度弱，甚至“不愿盘活”，难以形成工作合力；部分地区受限于专业能力与实操经验，存在资产底数不清、盘活路径不明、工具手段单一等短板，直接导致“不会盘活”的困境。

为系统回应上述问题，本文拟以问答形式，聚焦国有“三资”盘活过程中，各地政府、财政（国资）相关部门和城投公司的核心痛点，结合实践探索提供科普性解读与实操性指引，以期为各地高质量推进“三资”盘活工作提供有益参考与政策支撑。

后续，方达咨询将围绕国有“三资”盘活政策、实操路径、典型案例等内容详细解读，持续输出专业成果。

01 国有“三资”中有哪些值得盘活的领域？

答：国资“三资”是国有资源、国有资产、国有资金的统称，各地结合发展实际明确了差异化的重点盘活范围。湖南省、湖北省提出重点清查和盘活“6+5+2”类，包括六类国有资源（矿产、林业、水利、能源、土地、数据）、五类国有资产（实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权）、两类国有资金（低效资金、闲置资金）；安徽省提出重点清查和盘活“5+8+2”类，包括五类国有资源（土地、矿产、水利、林业、能源）、八类国有资产（房屋、土地使用权、在建工程、股权、大型仪器设备、数据资产、保障性住房、公共基础设施）、两类国有资金（行政事业单位的财政存量资金、实有资金）。

方达咨询结合多年实操经验，建议将“4+1”类国有资产资源作为清查盘活重点，具体涵盖企业国有资产、行政事业单位资产、国有自然资源资产、特许经营权和收费权以及创新性资产。

表1：国有资产资源“4+1”类清查范围

02 国有“三资”盘活中有哪些政策支持和要求？

答：国有“三资”盘活工作的开展，需严格遵循中央、金融、行业及地方四个维度的政策指引，其中金融和行业层面的政策支持和要求是实践落地的关键抓手。

表2：中央层面部分支持政策

表3：金融层面部分支持政策

表4：行业层面部分支持政策

表5：地方层面部分支持政策

03 国有“三资”中有哪些金融工具/产品支持？如何包装融资？

答：在资源资产化阶段，可以通过争取项目贷款、绿色信贷、并购贷甚至盘活存量资产贷款等金融产品获取资金；在资产证券化阶段，可采用发行公募REITs、ABS等实现新增融资；在资金杠杆化阶段，可以将盘活回收资金注入政府投资基金或产业投资基金，通过设立基金放大资金杠杆，投向战略产业与存量盘活项目。

表6：金融机构支持国有“三资”盘活的部分金融产品

在包装融资环节，关键在于深度挖掘项目内生经营价值，通过专业化梳理与包装，使项目形成具备高度可信的经营内容与稳定可预期的还款能力。具体操作层面，需聚焦攻克三大核心问题，即明确合规承贷主体、设计有效担保方案、夯实可靠还款现金流，以此系统解决“谁来融资、由谁担保、如何还款”的关键问题，为项目融资落地筑牢基础。为高效解决上述问题，地方政府、财政（国资）部门和城投公司需要坚持融资和融智相结合原则，在项目谋划前期充分借助专业机构经验和力量，打通融资环节和实施路径，推动国有“三资”盘活工作提质增效。

04 国资“三资”盘活存在哪些风险？如何规避虚增财政收入等问题？

答：一般情况下，国有“三资”资产盘活过程中，可能存在政策与合规、产权与经营、财务与估值三类核心风险。其中，尤其需要关注的是政策与合规风险，包括但不限于含地方政府隐性债务、国有资产流失、虚增财政收入、审批程序合规等风险。

以虚增财政收入为例，其主要表现形式为虚假交易、虚高定价、资金空转等方面，此类行为严重违背国有资产盘活的合规要求。为解决虚增财政收入问题，在国有“三资”盘活工作过程中，需要把握真实交易、合理定价、自有资金支付等核心原则，同时严禁将公益性资产注入融资平台，确保资产盘活工作规范有序推进。

表7：公益性资产范围

05 各地盘活国有“三资”都有哪些值得借鉴的经验做法？

答：当前，全国范围内国有“三资”盘活工作已进入多点突破、全面推进的阶段，各地积极探索实践，涌现出一批可复制、可推广的成功案例与实践经验。

表8：盘活国有“三资”部分案例

06 国有“三资”盘活如何高效开展？

答：国资“三资”盘活是一项系统性工程，牵涉范围广、利益关系复杂，仅靠单一部门或国资平台难以高效推进，必须强化上位统筹与支持保障。为此，需由地方政府高位推动，将其列为“一把手”工程，由主要领导亲自部署，牵头组建专项工作专班，明确分工、压实责任、协同发力。同时，建议借助专业咨询机构的技术与经验优势，深度参与国有“三资”盘活全流程工作，精准破解盘活过程中的专业难题与实操堵点，为“三资”盘活工作合规高效落地提供有力支撑，同步助力国资平台转型与债务风险化解。具体可分为四个步骤推进，即摸家底、配资源、找方法、促转型。

摸家底：按照“全领域、全口径、全覆盖”的原则，针对性设计清查套表，全面清查核实资产现状、产权归属、价值、盈利能力等基本情况，形成资产清查台账，确保应清尽清、应盘尽盘，不留死角、不漏项。

配资源：深度对接国家及地方国有“三资”盘活、城投转型等相关政策，结合审计、监管要求，确保工作合规有序，最大化争取政策支持。同时，充分发挥咨询机构专业优势，引导银行等金融机构提前介入、全程参与，以融资落地为导向策划精准谋划项目。

找方法：在摸清底数的基础上，综合运用“用、售、租、融”四字诀，基于资产类型、盘活潜力及地方发展需求，分类制定差异化盘活策略，灵活运用市场化手段精准施策，避免“一刀切”，提升有国有“三资”效率与效益。

促转型：充分发挥国资平台公司国有资本投资、运营功能，依托国有“三资”盘活，优化资产结构、补充运营资金，推动向城市综合运营服务转型，同步统筹使用盘活资金，有效化解债务风险，最终实现国有“三资”盘活与城投转型协同共赢。

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