熊万胜 徐慧 王诗玮 | 老年农民工大返乡潮的可能性与乡村再就业挑战

熊万胜,徐慧,王诗玮. 老年农民工大返乡潮的可能性与乡村再就业挑战 [J]. 陕西师范大学学报(哲学社会科学版), 2025, 54 (06): 115-130.

作者简介：

熊万胜

男，华东理工大学社会与公共管理学院教授，博士研究生导师，华东理工大学中国城乡发展研究中心主任，浙江红船干部学院社会发展与社会治理研究中心执行主任。

摘 要：

当前逐步进入退休年龄的农民工出生于第二次生育高潮，他们中的大多数最终不得不返回家乡度过晚年，由此可能引发一场大规模的返乡潮。返乡潮的区域差异受到打工潮时间先后的影响，长江以北很多地区可能陆续迎来大批老年农民工的最终返乡。返城与返乡具有相关性，不能低估老年农民工返回村庄的规模。然而，大批返乡农民工将面临就业机会不足的问题，这不仅仅是这批老年农民工面临的现实危机，也昭示了以农业承接返乡农民就业的传统方案遇到挑战。以农耕文明为主的农村社会正在转变成以非农业态为主的乡村社会，如何在非农化的图景中理解农民工的返乡及其就业，是一个意义深远的理论与现实问题。

关键词：

老年农民工；返乡就业；非农化

（本文载于2025年第6期115-130页）

中老年农民工的返乡问题是一个具有重大现实意义的问题，在当前的国际形势和经济形势下，这个问题的研究意义更为凸显。本文关注的返乡现象有两个特点:其一，主体是到了退休年龄的老年农民工，或者说是大龄乃至超龄的农民工。这批农民工是1949年以后第二次生育高潮中出生的人口，他们的规模比较大。其二，这些继续在城镇打拼的老年农民工仍有相当大的规模，但他们中的大多数最终还是要返乡。返乡的过程既可能是一步到位，也可能是分步实现。很多人一步步地从劳动强度大和收入较高的岗位上退下来，不断寻找新的适合自己的次属工作岗位，或者从较大的城市渐次退回到距离家乡较近的城镇，在其他家庭成员的帮衬下，不断推迟自己返乡的年龄，以至于在城镇形成了一个老年农民工的“堰塞湖”。但是岁月无情，他们最终还是会走到必须退休的时候。有调查显示超过70%的老年农民工最终还是要返乡，那么他们何时返乡与如何返乡就成了一个重要的人生问题和社会问题。

与早期返乡农民工自然而然地回归农业或半工半耕不同的是，这一代老年农民工将是进退两难的一代人。一方面无法在城镇扎根，另一方面返乡之后也不像前人一样有机会和意愿从事农业，但又没有足够的机会从事非农业，面临就业困难和收入不足的难题。本文将首先对老年农民工返乡的形势做出判断，然后讨论接纳他们返乡的乡村社会经济环境。

国内迁移者的回流是世界各国或国际之间普遍存在的现象，但中国农民工的返乡仍然深具中国制度与文化的特色。国内学术界的返乡或回流研究成果非常多，除了少数研究，一般没有明确区分周期性迁移和永久性返乡。然而，周期性迁移和永久性返乡是十分不同的问题。随着城镇化和农业现代化的推进，中老年农民工永久性返乡的问题变得越来越重要和紧迫。有学者甚至认为中国的城镇化可以分为上半程和下半程，老龄化的农民工返回县域家乡将是下半程的主题。但是，返乡的路并不顺畅。这个群体在近几年受到媒体的广泛关注，也受到决策层的高度重视，但学术界的研究还不够充分。各方讨论的焦点集中在老年人就业机会、农民养老保障制度和农村养老体系等方面；关于就业，有的学者侧重于强调在城镇创造就业机会，有的侧重于强调在乡村创造就业机会，尤其是农业就业机会。笔者相信，出生于第二次生育高潮中的这批农民工大部分最终要返乡，其中多数人返乡之后还是要靠自己继续挣钱养老，问题是怎么挣钱？乡村社会与经济的非农化已经是大势所趋，即使经营农业也非常依赖于在地化的非农就业来形成半工半耕的家计模式，所以，我们越来越需要在非农化的图景中寻找解决问题的思路。

一、返乡潮的可能性：

基于社会保障的视角

农民工的返乡现象是主动与被动相结合的过程，永久性返乡也是如此，它既在农民工个体与家庭生命周期中展开，也在各种机会结构的约束中抉择，本文试图将这两个方面结合起来判断老年农民工返乡的形势。早在2006年，章铮就从类似的视角做出了分析和估算，得到的结论是：只要劳动密集型制造业基本使用青年民工的局面不改变，面临着中年失业前景的绝大多数民工家庭就不可能具备进城定居的经济能力，而且会有一部分无法在城市定居的民工家庭提前回家乡。随着城市产业结构的改变，在第二尤其第三产业里留住了大量的中老年农民工，农民工的各种待遇也在逐渐改善，农民工中购买城镇职工社会保险的人逐渐增加，确实有越来越多的农民工成功地实现了永久性的城镇化。因此，我们需要在新的制度环境中分析农民工永久性返乡的可能性。

（一）从社会保障的角度理解城镇化的完成度

较早期的农民工在做出返乡决策时，主要考虑的因素有两大类：关于自己的收入和关于自己的家庭关系。当时他们的生活保障主要依靠自己的努力和家庭的支持，对于社会保障的依赖程度比较低。随着社会保障制度的健全和普及，也随着农民工居留城市的意愿上升，农民工对于获得城镇职工社会保险的重视程度越来越高。自2014年以来，越来越多的研究者把社会保障从户籍制度中分离出来研究它对于农民工实现持续城镇化的影响。应该说，老年农民工在城镇持续居住下去需要多种条件，其中，可以享有城镇职工的医疗和养老保险是最不可或缺的条件。根据2024年《中国统计年鉴》的有关数据计算，2023年我国一般农民享有的城乡居民养老保险平均月保障水平为223元，享有城镇职工养老保险的月保障水平为3743元，两者相差3520元，差额比2022年增加了119元。同时，2023年城镇居民每月人均消费支出2750元，是城乡居民养老保险月均保障水平的12倍。这就意味着如果仅仅购买了普通水平的城乡居民养老保险，很难在城镇持续生活下去。我们可以把是否购买了城镇职工养老保险和城镇职工医疗保险视为农民工能否实现可持续城镇化的必要条件。由于购买了城镇职工养老保险的人通常也会购买城镇职工医疗保险，为了讨论的方便，以下会以城镇职工养老保险为中心展开讨论。

根据2024年《中国统计年鉴》的数据，2023年，全国购买城镇职工基本养老保险的职工人数是37925.2万人，在职工中占比51.22%。其中大部分购买者应该是城镇户籍的职工。笔者没有获得有关部门发布的历年农民工购买城镇职工养老保险的权威数据，但从2014年的《全国农民工监测调查报告》中得知当年农民工在企业购买养老保险的人员占比为16.7%，其中，本地农民工购买的人员占比略高于外出农民工。2020年人力资源和社会保障部在答复人大代表的建议时提到“截至2020年6月底，全国已有6375万农民工参加企业职工养老保险”，占当年全国农民工的比例为22.3%。有理由相信，近年来新生代农民工在企业购买养老保险的比例有所上升，但上升的趋势不容乐观。

一般来说，用人单位最愿意为被雇佣者购买的保险是工伤保险，最不容易为被雇佣者购买的是失业保险、生育保险和住房公积金，这些是最正规的用工形式中才会提供的福利。企业为职工购买养老保险和医疗保险的可能性居于两者之间。2024年出版的《安徽调查年鉴》公布了2023年外出农民工的抽样调查结果，2522名外出农民工中与用人单位签订劳动合同的占比43.7%，参加工伤保险的比例是36.4%，参加医疗保险的比例是24.94%，参加城镇职工养老保险的比例是24.39%，参加失业保险的比例是21.77%，参加生育保险的比例是19.55%，参加住房公积金的比例是13.2%。2024年的《湖北农村统计年鉴》发布了该省2023年1198.4万农村外出劳动力的部分信息，其中有56%的人员在省外就业。2023年，湖北省农村外出劳动力与用人单位签订用工合同的人数比例是51.6%，参加工伤保险的人数比例是29.79%，参加失业保险的人数比例是17.57%，参加生育保险的比例是13.29%。其中没有公布购买城镇职工养老保险或医疗保险的比例，但估计会低于参加工伤保险的比例，也就是说低于29.79%。

农民工参加各类高成本城镇职工社会保险险种不仅参保率低，而且参保率的提升速度也不容乐观。通常来说，越是靠近发达地区，农民工的城镇化完成度就越高，因此，安徽省农民工参加各类保险的比例高于湖北省农民工，增速也存在类似的区域差异。图1显示的是湖北、安徽两省农村外出劳动力参加各类社会保险的年增加率情况，其中，安徽省外出农民工的参保比例增速明显高于湖北省外出农民工。尽管如此，安徽的外出农民工参加城镇职工养老保险的比例也没有超过30%。

如果没有足够的养老金，老年农民工还会有3种常见的方式来安顿自己的晚年：一是分层沉淀：继续在城镇寻找合适的打工机会，延迟返乡的时间；二是二次城镇化：如果子女完成了城镇化，且需要有人带孩子，就搬到城镇和子女住在一起；三是返回老家农村。在第1种方式中，有些人能够在大城市找到合适的岗位，有些人则向小城市尤其老家城镇撤退，直到无法找到工作，再回到老家村庄，这被认为是返乡过程中的“分层沉淀”。在第2种方式中，子女的城镇化带动了父母的“二次城镇化”。但如果不能在城镇购买两套商品房，父母可能就不得不和子女共住，从调查的情况来看，对于大多数的老漂家庭来说，三代人共居一堂都是一件苦事。结果，对于没有真正完成城镇化的农民工来说，无论情愿与否，家乡的村庄都是一个可能性比较大的人生终点站。

（二）返城与返乡的相关性：不能低估返回村庄的可能性

返乡农民工不一定会回流到乡村，有很多人通过分层沉淀留在了家乡的城镇，或者通过“二次城镇化”搬到了家乡的城镇。但必须注意到：既有人返回家乡城镇，也有人返回家乡的乡村。第七次人口普查将城市人口、镇人口和乡村人口进行了分地区的归类，全国的大部分省级地区确实都呈现出城镇人口增加而乡村人口减少的格局，仅仅上海是城镇人口减少而乡村人口增加，天津是城镇与乡村人口都减少，以及西藏地区是城镇和乡村人口都增加的。不过，我们要注意到的是，客观上回流到县城等城镇并不等于他们就希望或能够留在县城等城镇。从统计上来看，返回县域的人口中必定有一部分是要返回乡村的，因此存在县域常住人口与县域乡村常住人口之间的正相关关系。图2是四川和河南两省2019年和2022年的人口数据，显示的是县域常住人口数量变化与乡村常住人口数量变化之间的正相关性。同样的趋势也发生在其他地区和其他时间段，其相关性不受疫情因素的影响。只不过在发达地区这种相关性会有所下降。

当大返乡潮没有涌现时，调查者在村里只会看到人口的不断凋零，有人甚至得出一个结论，现在村里的人口只出不进，从现有人口的年龄就可以估计出这个村庄还能存在多久。但实际情况会呈现出丰富多彩的差异性，以及各种各样的变化。今天人们越来越多地在“城乡融合”的话语体系里讨论乡村发展，认为返乡的农民工返回的是一种城乡融合的生活空间，而不是具体返回到城镇或村庄，对此要做出一点辨析。确实，至少有半数的返乡农民工家庭成员之间依然是分离的，形成被“撑开”的家庭空间结构，也形成了中国特色的两栖化生活模式。要注意的是，家庭生活可以是城乡融合的，但具体到每个人，人的生活重心在城镇村之间总是要做出选择。

二、返乡潮的差异性：

代际差异与区域差异

从实地调研的情况来看，在当前的农村尤其是长江以北地区的农村中，退休返回乡村的人其实很少，但我们不能由此得出结论说农民工们将来就不会回到村庄。在这里进一步讨论代际差异和区域差异，说明是什么世代和什么地区的农民工更容易出现返乡潮。

（一）第二次生育高峰中出生的“生产队的孩子”

当前处于60—64岁以及年龄略小于他们的农民工有两个比较明显的特征：第一，他们的童年经历都或多或少地在人民公社时期度过，都曾是“生产队的孩子”，他们对于乡村生活有着很深的体验和感情，在乡村的根基深厚；第二，他们多数是在新中国成立以后第二次生育高潮（1962—1970年）中出生的人。在这次高潮中，每年出生的人口都超过了2000万人，最高峰是1963年出生了2954万人。存在一个从婴儿潮到退休潮的转换。根据蔡弘等人近期针对1980年以前出生的农民工的调查显示，有56.2%的农民将要返回老家农村，9.4%返回老家镇上，20%返回老家县城，14.4%选择返回老家地级市。也就是说有65.6%的农民工要返回老家的乡镇。还有不少调查也有类似的发现。

图3显示了1990年、2000年、2010年和2020年4次人口普查以及2022年和2023年人口变动抽查（加权汇总后）中各个年龄段的城镇化率。从中我们可以读出这样几条信息：第一，1990—2023年，几条曲线的左侧不断抬高，不同年龄段的城镇化率差距越来越大，主要是因为年轻人与老年人的城镇化率差距越来越大。第二，1990年的曲线上有两个顶点，其中30—34岁的顶点主要是改革开放之后第一波民工潮造成的，50—54岁的顶点主要是新中国建立之初的城镇化高潮造成的。这两个顶点上的人的命运大不一样，1990年50—54岁的城镇常住人口基本都是真正的城镇户籍人口，而30—34岁的城镇常住人口中，已经有很高比例的非城镇户籍人口。第三，1990年曲线的两个顶点之间形成了一个凹陷，这个凹陷在以后的曲线上一直存在，只是所在的年龄不断顺延。这显示的是1936—1960年间出生人口的人生机会结构在城乡之间分布的稳定性，他们受到户籍制度的强力约束，形成了固化的生活预期。第四，1990年，正处于30—34岁区间的农民工是改革开放后第一代农民工的主力，他们在2020年进入60—64岁区间。这一波人中进城的人数是不断增加的，30年间增加了1500万，使得2020年60—64岁的城镇常住人口达到4200万，其中，1990年以前进城和以后进城的农民工加在一起在2000万左右。这一部分中很少有人购买城镇职工养老保险。

这也意味着当前的老年农民工尤其超过60岁的超龄农民工是改革开放以来的第一批大规模进入退休阶段的农民工。如果他们返乡，对于乡村社会来说是一个以前没有经历过的考验。实际上在他们以后若干年中陆续进入退休阶段的农民工也将在不同程度上带来同类的考验。由于农村新增人口的减少，以后新增的农民工数量也逐渐减少，返乡的人数也会下降，社会消化吸收这种人口回流的机制也将会更加成熟。但在退休农民工返乡潮可能发生的今天，我们仍然有必要认真思考乡村乃至县域社会是否已经形成了吸收大量人口回流的机制和能力。

（二）返乡潮的区域差异：打工潮的先后影响返乡潮的先后

一般而言，较早出现打工潮的地区也将较早地出现返乡潮。珠三角地区的开发开放远远早于长三角地区以及以北地区。那么以珠三角地区为主要打工目的地的地区就会更早地出现有规模的返乡现象，其他地区将会较晚地发生退休农民工的返乡高潮，甚至于暂时没有出现返乡高潮。

从1980年代之初，珠三角地区的改革开放试验就引发了打工潮，一开始波及的地区主要是便于到达珠三角的地区，尤其是广东省内和周边。在1990年代就出现了关于青年农民工回流的报道，这是第一波的返乡潮。第二次大规模的返乡潮出现在2002年以后的几年，延续到2008年金融危机期间，主要发生地在沿海地区尤其是珠三角地区。这次返乡潮中包含了大量的中老年农民工。由于广东沿海的劳动密集型企业偏重于使用年轻劳动力，大量年轻时就外出的农民工已经够不上企业招工的标准，这就导致了民工荒与返乡潮的并发。在这次返乡潮中，各地都发生了有规模的返乡，但从珠三角地区返乡的规模比较大。以陕西省的农民工为例，在该省统计局发布的《2008年陕西农民工监测调研报告》中显示，该省外出务工农民工数量为442万，其中有92.2万农民工在广东打工，31.4万农民工在江苏打工，33.6万农民工在浙江打工。当年有62万的外出农民工提前返乡，该报告明确这个口径不含正常回家过春节的人，其中从广东提前返乡的人数是19.5万，占广东打工人数的21.2%，从江苏提前返乡的人是3万，占江苏打工人数不到9.7%，从浙江提前返乡的人是3.3万，占浙江打工人数不到10%。应该说，当时高度依赖外向型经济的苏南和浙江受到金融危机的影响也很大。因此，去广东打工的人返回率比较高主要是因为去广东打工的人时间上比较早，有更多的人到了该返乡的年龄。

还要注意的是，珠三角地区不仅仅开发开放比较早，而且是早了很多年。以至于直到今天，农民工的最终返乡都更多地发生在受到珠三角影响的地区。长三角地区的集体企业改制、全国各地的国有企业改制和城市住房分配体制改革都出现在1990年代的末期。2001年中国加入世贸组织，这也是城市拉动农村人口流动的关键事件。至于国家开始全面地促进人口流动，更要晚至2003年，国家开始全面部署相关政策促进农民工流动。因此，属于长三角腹地的广大地区的打工潮都出现在1990年代末期乃至2000年以后。这样看来，珠三角地区的改革开放试点要比长三角地区的全面改革开放早了差不多20年。研究长三角经济圈内或者以北区域的农民工返乡，应该以2000年作为估算农民工数量峰值的主要参考点。如果一个在长三角经济圈内或者以北地区务工的农民工在2000年时是20岁，到2025年也只有45岁，如果是30岁，2025年只有55岁，那么，他们中的很多人还可以继续打工。如果当年是40岁，到2025年是65岁，依然还有劳动能力，男性可以打零工，女性则可能要给子女带孩子，成为所谓的“老漂”一族。结果，我们在长三角经济圈或更北方的地区实地调研时，会比较少地遇到返乡农民工。

我们可以从人口普查的结果来验证这个分析。从第七次和第六次人口普查数据的对比来看，2010—2020年间，全国有大量的县域出现了人口的增长。图4是两次普查人口空间分布变化图，各地人口升降十分直观。

其中，我们区分开有较多人口自然增长因素的地区、人口流入地区、大城市群或大城市带动的增长地区，以及人口流出地区的人口恢复区域。所有这些地区的人口变化都很重要，本文聚焦于研究人口流出地区的人口恢复。如果做“五普—六普”和“六普—七普”两阶段的比较，则会发现有165个地级单元是持续增长的，有36个地级单元是止降回增的。这些止降回增的地区主要位于广西、贵州、重庆、四川、闽西、皖北和苏北等一些人口流出地区，也就是说这是一种人口流出地区的人口恢复现象。这种人口恢复早在疫情以前就已经开始了，同时也经受住了金融危机之后两三年再流出的考验。比如在广西，如果对比2018年和2008年的县域常住人口数据，在所有72个非市辖区的县和县级市中有36个县市的常住人口出现了恢复性增长。所以说，这种返乡不是金融危机或者疫情这种突发事件造成的，而是有很大规模的农民工完成了自己最后一次外出打工，最终返回了家乡。

当前，人口流出地区的人口恢复区域有两个特点，第一是受到珠三角地区的人口吸引比较大，外出时间比较早；第二是分布在传统上比较偏远或落后的地区，比如南岭—武夷山一线、湖南与四川之间的山地、江西与湖南之间的山区，以及淮河中游地区。之所以在这些相对落后地区的农村劳动力更容易出现最终的返乡，最主要的原因应该是这些地区打工潮出现得早，因此最终返乡潮也出现得早。同时，也由于这些地区区位上存在劣势，农民工城镇化的能力相对不足。当下，能够依靠养老金安度晚年的中国农民还很少，他们主要集中在特大城市的郊区、浙江省和江苏省，在其他地区，中老年农民工的社会保障支持方式和水平相差不大。可想而知，随着第二次生育高峰中出生的“生产队的孩子们”相继到达退休年龄，数千万的人正在面临何去何从的抉择。很多研究显示了他们进退两难的窘境，无论他们回得来还是回不来，都是重要的社会问题。

三、返乡遭遇非农化：

乡村生计方式的转变

没有获得足额养老金的农民工在返回乡村之后，依然需要通过劳动挣钱来解决养老金的不足。但是，和以前的农民工返乡之后一般都有务农的机会不同，这批返乡的农民工遭遇到农业的现代化经营以及乡村社会经济的非农化态势，导致老年农民工欲归不能，或者返乡之后即遭遇失业。

（一）户籍人口的非农化与常住人口的非农化

关于乡村社会的非农化趋势，我们首先要区分开绝对非农化和相对非农化。前者指的是乡村人口中的就业人口（不区分产业）占比在下降，这是由于教育年限在延长、老龄化在提升以及失业人口的存在等多种原因所造成的，同时也必然会导致所有产业的就业人口在总人口中的占比下降。乡村常住人口中的就业人员占比从2006年的62.06%下降到2023年的56.62%，也就是说乡村常住人口中有越来越多人基本不从事任何生产，生产与生活分离了，这样的乡村变得越来越像是城市社区，被称为是后生产主义的村庄。相对非农化指的是非农就业人员在所有就业人员或者劳动力中的占比提高了。在计算非农化率时，分母可以是户籍人口中的就业人员，也可以是常住人口中的就业人员，也就存在两种相对非农化，简称为户籍人口的非农化和常住人口的非农化。图5显示了1995年以来乡村地区两种相对非农化的态势。

图5中的非农就业劳动力或者非农就业人员都是指“非农就业为主”的劳动力或就业人员，没有兼业的类型。其中，户籍人口的非农化程度和常住人口的非农化程度差距比较明显，且不断扩大。农业部固定观察点所统计的和农经部门的《农经年报》所汇总的对象都是村集体范围内农村户籍人口中的劳动力，其中非农就业的劳动力占比在2014年达到60%以后，增长趋于平缓；而统计部门以行政村为单位统计的乡村常住人口的就业人员中，非农就业人员占比在接近40%时增长停滞，甚至略有回调。也就是说，乡村的非农化在达到一个较高的水平之后趋于稳定，中国的乡村社会已经进入到一个新形态。需要注意的是，上图中的统计口径与人们常识中的理解可能有所差别。它们的“乡村”范围比较小，而农业生产经营人员的概念外延比较大。由此形成的统计结果只是反映了村庄内部的变化，而不是整个乡村社会系统的变化，而且对于村庄内部的变化程度也有所低估。

首先，统计部门和农业部门在统计时所界定的“乡村”都限定于村庄范围内，基本排除了镇区。统计局划定城乡的标准由2008年实行的《统计上划分城乡的规定》（国函﹝2008﹞60号批复）确定，在这个规定中，城镇包括城区和镇区，乡村包括乡中心区和村庄。农业部固定观察点的样本点都是行政村，农业部《农经年报》的统计单位是包含村集体的村级单位。结果，国家统计局和农业部在统计时界定的乡村并不完整，乡村社会系统的中心部分被忽略，只留下了边缘部分。这样统计出来的乡村社会一定具有更加浓厚的农业色彩。《中华人民共和国乡村振兴促进法》指出，“本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。”乡村是一个更加完整的区域，如果按照这个口径统计乡村社会系统中的各类就业人口中的非农就业人员，一定会有更高的比例。

其次，在农业部门的统计口径中，对于农业经营户和农业生产经营人员的界定标准比较宽泛，因此很容易将一些隐性失业人员或家务劳动为主的人员也统计成农业生产经营人员。比如，在2016年第三次全国农业普查中，一户农村住户只要在一年内种植的耕地面积达到一分地或者养了一头猪，则算为农业经营户；一个农村家庭成员只要在这块地上或这头猪身上累计投入30天的劳动时间，他或她就可以被统计成农业生产经营人员。进一步地说，即使被统计成农业生产经营人员，非规模化经营的普通农业经营户的劳动力从事农业生产经营的时间也变得越来越少，也就是说普通农业经营户的时间利用也在非农化。根据《全国农产品成本收益资料汇编2023》，2022年三种粮食作物（稻谷、小麦和玉米）每亩平均家庭用工3.87个，比2017年下降了18.35%；两种油料作物（花生和油菜）每亩平均家庭用工6.3个，比2017年下降了14.63%；棉花每亩平均家庭用工6.38个，比2017年下降了51.89%。其他的蔬菜、猪、羊、鸡和鸭等的用工量也在下降，普通农户可以在家务劳动和其他活动的间隙兼顾这些农活。如果没有非农就业的机会，普通农业经营户的隐性失业现象也就会越来越严重。

（二）乡村非农化程度的区域差异与区域分化

图6显示的是各地乡村常住人口就业人员的非农化率，地区差异很明显。可以将各地区分为4类，第一类是发达的非农化地区，如北京、天津、上海、江苏、浙江和广东；第二类是欠发达的非农化地区，这些地区毗邻发达地区，劳动力流出比较彻底，如福建和江西，它们的非农化率也超过了50%；第三类是农业地区，非农化率很低，而且预计也不会提高，如内蒙古、辽宁、吉林和黑龙江；第四类是其他地区，它们的非农化态势还不明朗。

应该说，至少在人民公社的初期，各地区乡村产业的非农化程度都很低，都是以广义上的农业为绝对主导的。随着乡村工业化和城镇化的先后展开，区域差异开始扩大，形成了非农化态势的区域分化。图7显示了若干数据可得的地区2000年以来常住人口就业人员非农化率的曲线。可以根据变化趋势将图中的8个地区分为3类：第一类是持续非农化的地区，如江苏和江西，它们分别属于发达地区和欠发达地区。第二类是非农化率先升后降的地区，如山东、安徽与河南。这些地区曾经高估了本地的非农化率，然后根据第七次人口普查的数据做了下调。第三类是非农化率波动地区，非农化率在20多年中没有明显提升，如湖北和陕西，陕西省2023年的非农化率与2000年时相比甚至还略有下降。实际上，两省的统计部门都曾明显地低估了本省的非农化率，然后根据第七次人口普查的数据做了上调。

非农化率在20多年来的先升后降与波动，可能与统计不准有关，但应该与近些年来中老年农民工的返乡也有关。返乡的中老年农民工如果还有劳动能力和意愿，就会随机应变地寻求各种工作机会，一般而言，非农就业可以获得更高的报酬，问题是乡村地区的非农就业与农业就业机会都在减少。

四、非农化的困境：

乡村非农就业机会的减少

在农业高质量发展的潮流中，农业经营的进一步规模化势不可挡，正在发展的智慧农业也会减少对人力的依赖。与此同时，非农就业机会对农民就业的意义也在上升，对于已经适应了非农业工作的返乡农民工来说，更是如此。但近些年来，在全国范围内却发生了乡村非农就业机会减少的现象。乡村振兴战略的推进有助于增加非农就业机会，但还不能满足需要。

（一）乡村地区非农就业机会的减少

从图8中，可以看到近些年来出现了农业就业和非农产业的就业人员数量同步下降的新态势。乡村就业人员数量的下降既是劳动力城镇化的结果，也是乡村就业机会减少的后果。

乡村就业机会的减少既发生在农业生产经营领域，也发生在非农产业领域。农业就业机会的过快减少和人为减少将导致返乡农民无地可种。非农就业机会的过快减少也将影响农业发展的可持续性。在兼业经营的状态下，农民需要同时获得农业与非农业两种来源的收入，如果缺乏足够的非农就业机会，连农业经营也维持不下去，结果就会导致农业劳动力的流失。在2021—2022年疫情期间，第一产业就业人员陡增591万，说明有大量的农民工返乡务农，但到2023年第一产业就业人员又陡降781万，说明返乡务农难以持续。

乡村地区非农就业机会的减少在全国各地比较普遍地发生了。非农就业机会来自工业、建筑业和第三产业，我们难以获得所有产业的就业数据，这里仅以工业的数据展开讨论。根据《中国县域统计年鉴（乡镇卷）》相关年份的统计，在东部地区的浙江省，按照数据可比的874个乡镇来统计，乡镇范围内的工业企业数从2013年的338040个，下降到2023年的275812个；在中部地区的安徽省，按照数据可比的1248个乡镇来统计，乡镇范围内的工业企业数量从78569个微增到83155个；在西部地区的陕西省，按照数据可比的990个乡镇来统计，乡镇范围内的工业企业数量则从41186个大幅下降到20885个，减少了一半。也就是说，在乡镇工业企业数量更少的陕西省，反而出现了更大幅度的企业减少，乡镇范围内工业企业的减少与工业企业向城镇的集中有关。以陕西省为例，乡镇范围内的规上企业数在波动中有所增长，从2018年的2859家微增到2023年的2967家，但乡镇范围内的规上企业数在全省规上企业数中的占比却从44.5%下降到37.2%；安徽省的乡镇范围内的规上企业数在全省规上企业数中的占比也从51.6%下降到43.2%；浙江省的乡镇范围内的规上企业数在全省的占比也从50%下降到47.4%。

特别值得重视的是，即使乡镇工业企业数量或其他非农企业数量没有明显的减少，甚至略有增加，也难以遏制非农就业就会减少的势头，因为每个企业或机构的平均用工人数正在快速地下降。根据第3次、第4次和第5次经济普查的公报，全国2013年末、2018年末和2023年末第二与第三产业的每个法人单位平均用工人数分别是32.8个、17.6个和12.9个，陕西省的同期数据是31.9个、17.4个和12.4个。每个法人单位的平均用工人数下降十分明显，结果，即使用人单位的数量不变甚至有所增长，所雇佣的人员数量也可能会继续减少。

（二）乡村振兴的努力及其初步成效

乡村地区非农就业机会的减少在很大程度上是难以避免的趋势。但对中国来说，乡村地区必须发挥中国经济社会发展的稳定器的功能，中华民族的伟大复兴需要乡村的振兴。国家主导的反向推动也在发挥作用。自乡村振兴战略实施以来，乡村地区的工业企业有所增加。比如，在浙江省数据可比的乡镇范围内的工业企业数量，从2018年的245831个增加到2023年的275812个，增加了12.2%；在安徽省数据可比的乡镇范围内的工业企业从2018年的73031个增加到2023年的83155个，增加了13.8%；在陕西省数据可比的乡镇范围的工业企业数量从2018年的19191个增加到2023年的20885个，增加了8.8%。更重要的是，乡镇范围内的工业企业数量的增长并不只是发生在县城关镇或者区位良好的地区，而是发生在各类乡镇，甚至于在原来的薄弱乡镇有更明显的增长。图9显示的是陕西省数据可比的全部乡镇中每个乡镇在2013—2017年和2018—2023年两个五年期间工业企业数量的变化。图中横坐标是将2013—2017年的数据进行降序排序之后的乡镇序号。

从图中可以看到，陕西省各个乡镇之间的工业企业数量增减没有明显的强者愈强弱者愈弱的效应。这种发展机遇的均衡分布不仅出现在陕西，也出现在其他地区，这其实是因为产业集中主要发生在乡—城或小城市—较大城市之间，而没有发生在乡镇—乡镇或小城市—小城市之间。但即使是乡镇之间或小城市之间，也会存在明显的区位差异与竞争力的差距，这种发展机遇的均衡分布应该与政府对于发展机遇的分配有关，尤其与建设用地指标的分配向贫困地区的倾斜有关，比如各地允许贫困地区建设扶贫车间。

在很多地区的贫困县，乡镇的工业企业发展出现了逆势反弹的现象，比如浙江省相对不发达的10个县（人均GDP排名最后）2013—2017年间乡镇工业企业的数量减少了788个，然后在2018—2023年间增加了4134个。在相同的两个时段，安徽省的31个贫困县的乡镇工业企业的数量先是减少了5589个，然后增加了5607个；陕西省的56个贫困县的乡镇工业企业先是减少了7693个，然后增加了415个。三省（相对）贫困县的乡镇工业企业数量在乡村振兴战略实施以来都发生了大逆转，其中浙江省的相对不发达县域的乡镇工业企业数量增长幅度是全省平均增长幅度的4.7倍，安徽与陕西两省贫困县的乡镇工业企业数量增长幅度与全省幅度基本平齐。这种变化的原因有很多，但与乡村振兴战略的导向是有关系的。

这里以工业企业为中心来讨论非农就业，从产业类型上是不够全面的，尤其是没有论及比较热门的农文旅结合业态，似乎更有不足。但从增加就业的效率来说，农文旅结合等新业态的就业容量远不如传统的非农业态。要增加乡村的非农就业机会，既要积极地发展农文旅结合业态，更要全面发展各种非农业态。比如要进一步推动城市工业产业链向乡村的延伸，从建设用地指标等方面为乡镇工业发展松绑，盘活各种集体建设用地，从环保、电力和交通等设施建设方面为乡镇工业赋能，允许各种小微企业在乡村范围内尤其是在镇区得到发展。

五、结语

当前的情况是，在第二次生育高峰中出生的农民工已经到达永久性返乡的人生节点，其中有一部分人将不得不返回到乡村，当前的经济形势也加速了这种返乡的必要性。然而，当前的乡村各种就业机会正在减少，大量的老年农民工进退两难，有一些老年农民工只好再次返回城市。《全国农民工监测调查报告》数据显示，2023年的外出农民工增长速度在13年来首次超过了本地农民工的增长速度，一年中增加了468万。2023年，50岁以上的农民工占比首次超过了30%，达到30.6%。在这个统计范围之外，还有大量的60岁以上的超龄农民工生活在城市系统的缝隙里。

我们一般认为中国的乡村是中国社会调控的蓄水池和稳定器，在当前趋于白热化的国际竞争形势下，强调乡村的蓄水池和稳定器的功能就更有现实意义。中央要推进乡村振兴战略，也包含了对乡村这类功能的重视。2025年的中央一号文件明确提出“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”应该是为确保返乡农民工有退路做出的安排。无论对于国家整体还是大多数中老年农民工来说，最好的情况是农民有家可以回，回去后也能找到工作，靠自己、家庭、社区和国家一起解决自己的养老问题。要帮助返乡农民工顺利返乡，必须要为他们创造各种各样的在地化的就业机会。当前的就业形势不太乐观，返乡农民工作为弱势劳动力，就业形势更为严峻，他们的就业问题应该引起社会各界更高程度的重视。

为了帮助返乡农民工获得足够的养老收入，主要的应对手段包括三方面：一是限制过快地推动土地流转，继续发挥家庭农业对于返乡农民工就业的吸纳功能；二是适当增强城乡居民养老保险的保障力度，提高退休农民工的养老金水平；三是顺应乡村社会的非农化态势，以乡镇为单位整体推动乡村非农产业的发展，创造非农就业机会。为此需要社会各界调整认知，在乡村振兴与城乡融合发展战略的实施过程中，既要重视县城，也要重视镇域；既在村庄内部发力，也在乡镇的镇区发力；既加大力度发展农业，也加大力度发展非农业，不拘一格和因地制宜地创造就业机会。

部分参考文献