一个未来机构改革的设想

大多数时候，小镇只谈政策是什么，尽可能不掺杂主观想法；但少数时候，小镇也会谈谈自己设想中的未来政策，有的已经成为现实。

比如小镇2023年思考房地产退潮后，；又比如2023年下半年到2024年初小镇；去年小镇提出的新想法是，，等等。

小镇阐述主观看法的，主要与人的发展有关。

本周小镇文章关注生育：周一《》一文从2025年出生人口792万，谈未来关键问题不是人口数量减少，而是如何在人口减少的情况下保持人口结构的健康；周二《》，承接2023年旧文《》，谈财富是有寿命的，国家需要重点思考如何最大限度储存财富，而人是一切财富的源泉与目的。

归根到底，还是要想办法促进生育，最终目标是将中国人口稳定在8亿到9亿，在新的预期寿命和全民健康水平下，实现健康的人口结构。这需要做很多工作，比如推动全民健康的体重管理、全民健身，强化下一代支持的家庭教育、家国一体等，但最直接最核心的还是要解决生育难题，要想办法把全年出生人口恢复并稳定在1000万人左右。

这是有可能的，正如小镇在周一分析的，影响生育最直接的因素是结婚对数和生育意愿，以中国当前结婚对数乃至初婚年龄，本不至于掉到800万新生儿的水平，影响最大的还是全民生育意愿被转变了，一对夫妻理想的子女数量已经降到2以下，有调查显示在1.6左右。

愿意生育孩子的家庭，是真的发自内心地抗拒两个孩子吗？主张单身、丁克的人群，是真的都不想要孩子吗？

不想要和不敢要，还是有区别的；从国家和政策角度，应该想办法解决不敢要的问题，尊重不想要的自由。

当前影响生育意愿的问题有很多，关键是支持生育的社会体系远不具备，目前最迫切、最困难的就是哺乳期后0-3岁孩子的照料，当前主要有四种模式：

一是依靠父母帮忙照顾；

二是聘请育儿嫂；

三是夫妻两人其中一人回归家庭照顾孩子；

四是交由专业的托育机构。

理论上，适应当前城市环境，委托给专业的托育机构是最合适的，但这一块短板极大。

摆在明面的突出问题是迫切需要托育和托育位供应过剩的矛盾。截至2025年6月，纳入国家卫健委平台的5.3万家托育机构，托位实际使用率仅为46.7%，由于缺乏足够生源分摊成本，导致个体收费偏高，根据2025年12月育娲人口智库发布的《中国托育报告2025》，2023年中国每孩每月平均托育服务收费为1978元，一线城市则普遍超过5500元。

这个费用仍然太高了，远超20%左右的家庭月收入合理占比，又反过来进一步降低的托育位使用率，限制了托育的普及程度。2023年中国0-3岁婴幼儿入托率也只有7.68%，就算把现有托位利用率提高到100%，也不过提高到16.45%，仍然远低于OECD国家平均水平的35.88%。这背后是中国用于托育的公共投入严重不足，2023年占GDP比例不足0.01%，远远低于OECD国家平均的0.8%。

在托育难、父母长辈未必能够帮助育儿、专业育儿嫂价格更贵的情况下，很多家庭不得不选择夫妻其中一人退回家庭，而大多数情况下，是女性退回。这就是小镇在2024年初《》一文重点剖析的，该文副标题是“为了国家未来，必须再一次解放女性”，谈的是女性承担了社会保障缺失带来的大部分代价，不得不大规模退出社会劳动，回归家庭以照顾孩子，尤其是承担起0-3岁婴幼儿的抚养责任。

现在网络上一边指责女性劳动参与率低、不愿意结婚生子，一边普遍存在女性回归家庭照顾孩子的客观现实，这是非常不公平的。这就像有些经济发达地区的人，觉得转移支付是一种恩赐，但实际上，如果没有广大内陆地区的支持，包括粮食、原材料以及养老、教育等方面的长年输血，又何来部分地区的发达？

有些时候，小镇也在想，目前网络上非常尖锐的性别对立，的确存在部分平台不作为、极少数老鼠屎坏了一锅粥等问题，但包括生育支持在内的社会保障不足，也是关键原因。

如果一个家庭能够获得更多的社会乃至国家力量的支持，帮助解决现实的困难，真正体会到“1+1>2”的获得感，相信很多矛盾就迎刃而解了，毕竟古话说“贫贱夫妻百事哀”，不愿意结婚、生孩子，很多时候就是人为规避负担和压力。

那么该怎么做呢？

首先，需要分析，为什么托育建设如此落后？

目前负责托育建设的主责部门是卫健系统，之所以不在教育系统，这是因为0-3岁婴幼儿和3岁以上的孩子，完全是两个“物种”，用“物种”来形容有些极端了，主要是为了体现二者巨大的差异。所以，在国家政策体系中，0-3岁是托育，4-6岁是幼儿园，二者是截然不同的两套体系，分别由卫健和教育部门主管。

现在幼儿园体系相对比较完善了，虽然之前也走过市场化的弯路，但这几年纠偏，重回以公立为主的模式，而随着义务教育向前覆盖到幼儿园，在相对强大的教育系统支持下，公立幼儿园的建设不必担心。

这背后关键是义务教育向前覆盖。小镇之前建议幼儿园实现义务教育，有不少读者不理解，认为一旦纳入义务教育就有了强制力，自己不得不把孩子送进幼儿园，问小镇为什么非得搞义务教育，国家直接补贴钱不行吗？

不行，关键是政策风向标。任何部门执行政策，也需要考虑如何利用有限的资源获得最大的政绩。在教育建设中，由于义务教育和中高考的存在，区县一级教育部门最重视的是初中建设，其次是小学，再然后是高中，最后才是幼儿园。

初中、小学靠前很容易理解，毕竟义务教育。

而高中甚至很一般的职业高中、中专重视度高于幼儿园，是政绩考核和市场经济的双重作用：一方面高考的存在，把钱投入到高中建设，可以迅速拉高教育考核成绩；另一方面，高中包括中专、职业高中学生年龄在16-18岁，这个年龄如果以自己的劳动收入为主要生活来源的，在法律上都视为完全民事行为能力人了，可见已经比较成熟了，所以高中阶段的学校可以把数千人集中在一起，一个区县有一两所就足够了，资金利用率极高。

反观幼儿园，总得就近吧，孩子太多很容易出事。所以幼儿园必然是分散的，甚至几十人、一百多人就是一个幼儿园，但相关设施配套都得有，资金利用率太低了，自然优先度不高。民办幼儿园才迎来一段黄金发展期，就是抓住了公办幼儿园严重不足的市场需求。

所以，小镇才认为必须把幼儿园阶段纳入义务教育，以义务教育这个硬考核，逼地方政府改变资金投入，哪怕建设幼儿园的资金效率再低，也必须保证。

但这个逻辑，到了0-3岁托育机构建设时，就碰到了难题。

托育机构和幼儿园都得考虑就近，托育更分散，意味着资金利用效率更低；也不像幼儿园属于教育部门主管，虽然资金利用率低，但如果跟初中、小学等教育衔接，大体也可以接受，比如北京就有不少采取十二年一贯制的学校，从幼儿园一直到高中。

但0-3岁跟4岁以上的孩子差异太大，只能由卫健系统下属人口发展部门，国家层面是人口监测与家庭发展司，地方一般是人口发展处（科）。但这个系统在卫健内部的排序不高，区县一级就更尴尬了，关键是缺人、缺钱，想要促进生育、强化托育建设，也有心无力。

为什么这么说呢？

人口家庭司是2018年新成立的部门，由原国家卫生计生委与计划生育管理有关的三个司整合而成，其职能与卫健最关注、最擅长的医疗保健和公共卫生偏离较大，而正如前面提到的，国家对托育的公共投入只占GDP不足0.01%，这就带来了区县基层建设的资金不足。

实际到了区县一级的人口科，每年过手的资金也不少，随着国家推出育儿补贴，过手资金就更多了，但按照直达个人的要求，这些资金就是纯过手，并没有多少可以用于托育机构建设的专项资金。

相比缺钱，更难的是缺人，用体制内常用的话说就是“缺腿”。就拿类似的妇幼保健来说，这个体系国家层面是妇幼健康司，系统内排序也不高，但到了区县一级，对口的妇幼科下面是有腿的，能够把政策、工作落实下去，这个腿就是绝大多数区县都有的妇幼保健院。

这是长期的工作目标，到2022年全国已有县级妇幼保健机构1866所，覆盖绝大多数县级行政区划单位。而2021年发布《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》，提出“加强妇幼健康服务体系建设”，还要强化县、乡、村三级妇幼卫生服务网络，这文件虽然只是指导性文件，但已经纳入统计部门的动态预警机制，2023年国家统计局首次发布2022年统计监测报告，之后每年都会发布。

熟悉职场的都清楚，自己手底下有没有腿，这太不一样了。

具体到托育机构的建设，这是一个非常专业的领域，急缺懂育儿的人才，也缺懂育儿机构建设的人才。

现在就处于既缺政策、更缺落实政策的阶段。

举个例子，根据两办2025年印发的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》，在支持“一老一小”服务机构提供普惠服务方面，提出“大力发展社区嵌入式托育和家庭托育点”，显然托育最好就是在小区内，要比幼儿园更靠近家庭。

根据《物业管理条例》等相关法律规定，新建小区需要配套公共用房，随着国家关注托育工作，全国普遍修改居住区配套建设细则，要求新建小区必须配套托育设施，否则不予验收，具体操作就是要求新建小区需要保留满足本小区需要的托育用房。目前新建小区确实保留了，也符合面积标准，但是由于托育方面人才的匮乏，这种验收停留在表面，基本上形式上差不多就行了。

在缺乏相关人才、无法严格落实验收的情况下，开发商自然不会投入资金好好设计、配套，小区预留的托育用房很多无法满足托育机构的需求，根本没法用。

而正如前面所说，区县一级负责托育机构建设的部门，手上资金大多是过手，缺乏专门的托育建设资金，手底下更没有腿，就靠那几个人能完成日常工作就不错了，想要具备专业的托育用房验收、机构建设、体系完善等等专业能力，哪里抢得过其他更具优势的部门啊，区县是最缺人才的。

怎么办呢？

长远考虑，还是得从机构改革下手，关键是要有一个只为促进生育负责的专门部门，能够代表、服务、管理好生育事业。

是有成功榜样的，小镇提到的“代表、服务、管理”，正是中国残疾人联合会的三大职能：代表残疾人共同利益、为残疾人服务、管理和发展残疾人事业。

小镇之前也提到过，一项事业、一个群体要想得到优先发展保障，拥有能够代表这个事业、这个群体的专门机构非常重要。

资源是有限的，谁敢说一个国家这件事重要、另一件事不重要？归根到底还是得各部门去争取资源和关注。

残疾人事业原本归民政部门负责，1988年3月独立出来成立中国残联，就是为了更好地代表残疾人的利益。过去归民政的时候，当然也开展残疾人工作，但民政最主要的工作是扶危济困，比如2019年《人民日报》评论员文章就提到“民政工作是社会治理和社会服务的重要组成部分，是扶危济困的德政善举”，那么民政在做残疾人工作时，最关注的就是生活救助。

但残疾人只需要生活救助吗？

当然不是，残疾人也渴望享受健全人的丰富多彩的生活，这就要求残疾人工作需要从全生命周期考虑，能够从残疾人一生的需求出发开展工作，这就远远超越了民政的职责和能力范围。

中国成立一个部门，绝对是有非常迫切的现实需求的，何况还是20世纪80、90年代推动大规模精简部门的时候。

残疾人工作，特别重要的是残疾人预防以及残疾人回归正常社会。如本文提到的生育，要关注新生儿先天性疾病导致的残疾；又比如工作、生活、交通等等各种场景下，如何想办法降低各种意外导致的后天残疾；在回归社会方面，最常见的就是城市盲道，还有近些年推动的各类APP无障碍设计。

还有很多非常具体的工作，残联都走在前面。上周小镇去昌平，正好路过新建成的中国听力语言康复研究中心昌平院区，刚看到这个地方的时候还以为是一所高校。

这个中心是残联下属两大科研中心之一，主要负责全国聋儿康复技术的治疗、教学和科研，这个中心最具代表性的工作就是推广人工耳蜗，目前听力言语障碍人群在残疾人群中的比重约占三分之一，可见重要性。

这项工作最关键的就是要在尽可能小的时候植入人工耳蜗，这样才有利于孩子从小适应人工耳蜗，帮助建立完整的听力言语能力。这就是听障儿童康复的早发现、早诊断、早干预的“三早”原则。

在残联和该中心的持续工作下，推动普及新生儿听力筛查，目前绝大多数孩子已经能够在一岁内得到明确诊断，这就为及时治疗争取了最佳时间。如果这项工作还在民政体系，很难做到如此细致。

植入人工耳蜗只是开始，关键是植入后的训练。这是非常专业的，该中心下设部门就有专门的“语言训练部”，而如果这项工作在卫健系统，能解决的也只是把人工耳蜗纳入医保，但后期训练，卫健系统也缺乏专业人才和能力，就类似于托育建设。

残联的设立，更关键的在于直接代表残疾人，向国家争取资源，尤其政策资源。比如2018年发布了《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，明确对0—6岁的听力障碍患儿实现兜底救助，很多地区将救助对象扩大到0-18岁人群。目前的主要问题是植入主要是单耳，只有10%左右接受了双耳同时植入，这是接下来需要争取的领域，比如进一步压低人工耳蜗价格。

参考残联和民政、卫健的案例，托育机构建设也是类似道理。篇幅所限，小镇直接说构思的结论：

长期来看，需要成立代表生育群体的专门机构，其考核的核心指标只有一项：想尽一切办法，支持生育，尽可能保持中国人口结构的健康和可持续。不同目标之间的平衡，通过各部门之间的动态博弈进行平衡。

需要两大机构：

第一个是权威性强，重点是争取资源、完成跨部门跨区域协调。生育工作非常复杂性，从相关机制的参与部门就可以看出，如2022年设立的国务院优化生育政策工作部际联席会议制度，涉及26个部门和单位；联合发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》的部门高达17个；卫健系统原本的兼职委员制度，也有20个部门和单位。

可以参考的是关心下一代工作委员会。

第二个是专门代表、服务、管理生育工作的专职专业机构。能够开展从生育社会环境、孕期指导、早期教育、家长支持到托育服务的完整链条，关注儿童发展、家庭负担、父母职业平衡，而且一定要有腿，能够牵头落实和直接服务，这就需要具备强大的独立科研、培训、管理能力。

可以参考的是残联。

只要涉及生育，直接找这两个部门就行了。

当然这个终极目标太远了，不可能一口吃成胖子，要想进行如此大规模的机构调整，绝非短期能够实现。

所以在未来短中期，就要在现有体系下进行加强。

当前最直接的，就是提高卫健系统人口发展部门的地位，给编制、给钱、给资源、给职业发展的未来，能够与其他系统、部门抢人才，有专项资金加强托育机构的建设，可以公建公办也可以公建民营。

其他相关系统也可以在促进生育的长远目标下进行调整。等到时机成熟，再推出最终的专门负责生育和家庭发展的专门机构，或许可以起名为“人口与家庭发展委员会”或者“人口与家庭发展促进协会”？

以上只是小镇个人不成熟的思考，仅供参考。

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