提高农民养老金应该哪一级政府负责？——从《以利为利》说起

这篇就当读书笔记好了，通过《以利为利》这本书，来讨论“提高农民养老金应该哪一级政府负责？”

答案是：不太能指望地方政府。

理由至少有两点：1、地方政府没钱；2、地方政府没动力。

这背后的指挥棒就是税制，准确地说，是 1994年的分税制改革。

大家知道，改革之前，中央和地方的财政收入是三七开的比例，改革之后变成了倒三七开，大部分地方支出要依靠中央政府的转移支付。所以，除了部分经济发达地区，绝大多数地方政府拿不出来钱给农民涨养老金。

而从税制的角度看，给农民提高基础养老金，最直接的影响是促进消费，间接影响是促进生产，但是，消费税100% 归中央，增值税之前中央地方占比是：75：25，调整后各占一半。这笔账是不划算的，地方政府承担了提高养老金的财政压力，不过是“为人作嫁”，没有这个动力。

《以利为利》花了很大篇幅讲分税制改革的影响和土地财政背后的逻辑：分税制改革之前，地方政府大搞乡镇企业，因为那时候是“大包干”，企业产值越大，增值税越多，地方政府盈余就越多；而分税制改革之后，增值税中央拿走大头，地方政府很快对搞乡镇企业丧失兴趣，转而另辟蹊径搞土地财政，因为土地出让收入和相关建筑行业的营业税都是地方占大头，且相当大一部分是预算外收入，地方可以自由支配，堪称完美。

综上，从财税的角度，提高农民基础养老金万万指望不上地方政府：这里面的激励是完全错位的，收益小负担重，何况还没钱——在土地财政难以为继的今天就更难了。

那么，答案也就呼之欲出，这件事得由中央政府负责，理由至少有以下四点：

1、分税制改革之后，”财权层层上收，事权层层下移”，财权和事权完全不对等。人家说能力越大责任越大，既然中央有这个钱，就应该负这个责任。如果说其他事情必须依赖地方去办，提高城乡居民基础养老金则不用：因为人人有份且一样多，它不像低保，连筛选都不用，直接打到老人的社保卡就行，用不着地方政府经办。因此，中央应该做，也可以做。

2、目前地方政府严重依赖中央的转移支付，这里面相当大的比例是专项资金。《以利为利》一书花了三章讲专项资金：

专项资金要通过政府层级一直下达到农村基层却是非常困难的。在最基层的乡镇一级，税费改革前已经积累了大量的冗员。这些人员普遍处于一种吃不饱的“半饥饿”状态，所以，下达的专项基金难免要被挤占、挪借作为“吃法”之用。……对于这些冗员而言，如果得不到专项，或者无事可做，就可能另立名目搜刮当地的农民。但是如果对于专项资金不加以严格的管理和审计，这些资金就会被用于养人。
《以利为利》第九章 农村基本公共服务

所以，基础养老金直接打到个人账户，就可以避开中间商赚差价。所以，搞项目不如发钱，与其相信“项目的精准”，不如相信“现金的公平”。

3、在《以利为利》一书中还提到一个概念，基层政权的“悬浮”状态：以前乡镇干部的主要工作是“要钱要粮要命”（税费公粮和计生），现在这些工作都不用做了，也就不管农民了，政权“悬浮”在农村上面。为什么现在很多地方的县城很繁华，但农村没人管，原因就在于此。所以，中央直接发养老金，是国家与农民之间建立的一条最直接的“血脉联系”，让国家的力量直接触达个体。

4、由中央负责也能解决地区不平衡的问题。目前除了上海北京，大部分省份城乡居民（超过 95% 是农民）基础养老金不到200 元，只在中央提供的最低 143 元的基础上象征性加了二三十块钱。而相比经济发达地区，中西部农民更需要这笔钱，因为他们除此之外几乎没有其他收入。转移支付不就是为了平衡地区差异吗?由中央负责统一提高城乡居民的基础养老金，也是最好的转移支付手段。

最后说一下这本书，2023 年从北京去多伦多， 我随身带了十来本书，这是其中一本。作者周飞舟是社会学学者，北大教授和北大社会学系主任，我印象中社会学做田野调查往往是调查基层社会，但周飞舟把社会学的方法延展到了政府领域，或可称之为“财政社会学”，这是我非常喜欢的，因为在中国语境下，政府是最核心的要素。

政府在社会学眼中的形象要么是僵硬的，要么是非常实用性的。说其僵硬是因为我们并不知道“扶持之手”和“掠夺之手”背后的决定力量来自何方，从而不能判断今天的扶持明天会不会变成掠夺；说其实用，是因为政府在实践中表现出的策略性和变通性似乎只是因为“管用“，我们对其背后的制约力量以及制度性因素则知之甚少。
《以利为利》第一章 绪论：政府行为与中央——地方关系

而出国之后，我慢慢意识到，税和社保是国外每个人都需要知道的常识（一个涉及收钱，一个涉及发钱），而这两方面的知识，绝大多数中国人都是糊里糊涂的（包括我）。过去一年，我深感社保制度设计背后有着无数的“奥妙”，而财税的影响更大过社保。所以这本书我觉得每个人都该读一读，如此才能对社会有更清晰的判断。不用全读，我觉得不容错过的是第四章《分税制改革及其影响》和第十二、十三、十四章讲土地财政的内容。

《以利为利》这个书名来自《礼记·大学》“国不以利为利，以义为利也”，意思就是一个政府不能只想着去搞钱，把搞钱作为最大的利益，而是要以道义、民众的福祉作为最大的利益。这本书讲的是政府如何以利为利，结论是不能继续这么干下去了。搞土地财政是“以利为利”，提高农民养老金才是“以义为利”。