播客｜聂辉华谈政治经济学视角下的基层权力与秩序

本期介绍

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中国基层社会的运行机制与每个人的生活息息相关。然而，这套复杂机器究竟如何运转，其背后的「潜知识」却往往少为人知。从城市发展到个人抉择，特殊的等级制度如何决定社会资源的分配？在体制内，不同人才的晋升轨道有何差异？权力的不确定性，为何让官员晋升研究成为焦点？「郡县治，天下安」，处在治理枢纽的县域，未来路在何方？东北的转型困境与「环江西现象」背后，路径依赖与交通变迁产生了怎样的影响？请听本期嘉宾聂辉华教授带来的精彩分享！

内容节选

本文为基于节目录音的口述稿，仅对语法与用词做部分修改。

从反腐剧关于「含权量」的讨论说起

程衍樑

作为个人，只要生活在中国，无论在不在体制内，都逃不开官僚体制的影响。但很多人完全不了解这套机制是如何运行的。电视剧创作可能会借贪官之口，把它讲出来，比如有关“职务含权量”的讨论。您在书里提到了县处级群体真正的职务运转逻辑，县在中国的治理架构中是一个非常特殊的存在。再往下到乡镇一级，它的整个体系和运作方式都跟县一级有非常多不同的地方。县在中国行政治理当中的特殊性在哪？

聂辉华

首先，中央非常重视县一级的治理。前几年评了一次全国优秀县委书记，往前十年又评了一次，再往前就很长时间才评一次。但从来没评过全国优秀市长，因为县非常重要，“郡县治，天下安。”我讲几个冷知识，第一，自秦朝确立郡县制以来，县的疆域和名称很少发生变化，但地级市的名字经常变，府、省的名字也变化。元朝才有省，但县自始至终都比较稳定，说明县域是一个非常基础的治理单元，这是它古老的历史。第二，从功能上讲，县除了没有外交和国防之外，具有所有一个国家对应的功能，麻雀虽小，五脏俱全。再往下乡镇现在越来越弱化了，连独立的财产权都没有了，乡财上收。再往上，有人说市也很全，但市跟县不一样，县要直接面对老百姓。

第二个冷知识，中国有全世界独特的五级行政架构，中央、省、市、县、乡，市这一级是最不重要的。以前是没有市的，就叫行署，属于省级机关的派出单位，基本上不能调动各县的人事权和财权，只是协调。2000年前后才开始把市变得更实，让市来管县。

现在市很强，但即便如此，市仍然是上传下达的作用。比如一个政策，中央出了顶层设计，省里会划一个大的框架，市就把它转发到县，因为县是执行市的话。市一不负责执行，二不确定大政方针，所以它的作用没有那么强。学术界都用市一级单位来做研究，只是因为市足够多，有足够的方差，这样做回归容易变得更显著。中国有将近300个市，但县有2800多个，为什么不用县做研究？因为县的数据很难获得。

还有个冷知识，50年代在省以上还有一层叫大区。革命战争时期，我们有五大军区，华中、华北、西北、华北、东北，后来就变成了几大区，是副国级单位，有相对独立的政治局。

程衍樑

当年号称“五马进京”。

聂辉华

对，所以体制会随着时代的变化而变，但县几乎没变过，可见县太重要了。还有一点也是特殊的，县跟区的区别，区大部分权力都上升到市里了，市是可以直接管区的，区没有独立的财政和规划权。一个秘诀，怎么分辨出哪个机构属于区管，哪个不属于区管？你就去网站上看区领导的分工，写分管就是他能够管的，写联系就是他不能管的。

还有个更明显的区别，看名称，比如“北京市海淀区公安分局”，不归海淀区区委、区政府管，它是分局，是市公安局直管的分局。我是上级的分支机构，受你协调，但不直接归你管。但县里不存在公安分局，县里所有的局都是实体，都叫局，只有少数的条管单位，比方税务局、海关，绝大部分都是实体机构，都归本地管，也就是我在书里说的属地管理部门，而不是垂直管理部门。这区别很大，区能做的事情远不如县多，县的自主权更大。我可以决定自己的土地规划，可以调整自己的产业政策，区就没有了。

中国社会越往下越依赖非正式制度

程衍樑

您过去讲过一个话题，越到基层越不是一套明面上的权力规则，更多体现到“潜规则”或者“潜知识”的层面。

聂辉华

我在书里做了一些概括，越往上中国社会越像是一个完全契约，什么事情都有明文规定，越依赖于正式制度，比如法律政治。越往下中国社会更像是个不完全契约，越依赖于非正式制度。生活在大城市的可能无感，但如果你在小地方就知道，办一件事第一反应不是法律法规怎么想，“情理法”是传统乡土中国社会非常普遍的规则，先看这件事是不是合情，再看它合不合理，最后才看合不合法。

几十年前的农村大部分地方都是这么治理的，两个人打架了，放到大城市里首先把你关到公安局，在乡下绝不会这样，首先搞清楚谁打谁，有没有理。如果先打人的那个人有理，事情性质就轻了很多，如果对方愿意谅解，就没事了，公安局不会去抓人的。要这样抓人，天天忙不完的，因为农村很多这样的事情。以前经常两个村为了争水械斗，公安局不会随便抓人，除非打出人命或者非常严重。

这是中国社会的客观现实，可以说过去法治不完善，也可以说越往下面对的越是文化水平较低的居民、村民，又加上地域比较复杂，人情关系密集，使得很多正式制度不一定像非正式制度那么有效率。非正式制度比较有效率是因为它弹性大，成本低，所有的正式制度在实施时，都需要有国家力量去介入，但非正式制度不需要。乡下两个人打架了，村长就能调解，你非要让司法所去调解，要花费很多国家层面的财力物力。为什么现在强调调解？一定程度上就是非正式制度，国家推广枫桥经验在一定程度上我认为跟我的命题是吻合的，能用非正式制度化解矛盾是最好的。

程衍樑

但这个新闻出来的时候引起了一部分人的担忧，枫桥经验或者依靠更多非正式制度来进行基层治理，那背后黑箱操作的空间岂不是更多了？

聂辉华

这两者不是非此即彼的关系，非正式制度调节不了，正式制度可以随时介入，而且大家要清楚正式制度的底线在哪里，不能徇私枉法。法律是大家的底线，但在底线之上有很多灰色地带，是不一定要用法律的。大家不要以为我们是法制社会，所有地方都应该用法律来治理，法律的治理成本很高。你看到路边有人吐痰，难道去罚款吗？那要出动多少人，罚款还值不值得？这个时候道德教育说不定更有效，或者媒体曝光，它也不是法治手段，但说不定更有效率。

我的意思是，中国这么复杂，需要用多种手段来治理，而且古代就是这么来的。我推荐一本书，瞿同祖写的《清代地方政府》，清代的地方政府县一级基本上只有县令一个人是正式编制，有工资，其他所有人既没有编制，也没有国家给的工资。那怎么运转？靠的就是一套非正式制度，一套非常复杂、丰富、悠久的非正式制度。

程衍樑

像绍兴师爷，还有那些小吏们。

聂辉华

一个县令要雇长随、仆人、跟班、衙役、书吏，靠这样一个庞大的非正式网络才能治理一个县。说古代官员少，工资少，也能把国家治理好，这是误解。古代在治理上的成本并不低，只是不用皇粮和国税来承担，但后来也得用别的税收，比方火耗归公那一部分，就相当把清朝的地丁钱粮加派一部分，用的其实也是皇粮，成本也很高。并没有绝对地说，正式制度一定好，非正式制度一定不好，任何一个国家一定是正式制度和非正式制度交织在一起的，这是制度经济学研究的基本要义。

从省会到开埠城市：等级制度决定城市的经济发展

程衍樑

一个府的治所今天肯定是在城市里，但在古代往往也是一个县属管辖，比如广州设市一直要到1920年代。

聂辉华

设市所在的那个县就叫首县。

程衍樑

是不是也符合您刚说到的，县是一个基本的治理单位？

聂辉华

清朝的体制延续到现在比较明显，有州，也有县，州就是比县大一点的县级单位，都归府管，但府管的事情不是特别多，一般都是省里跟州县发生联系，很少看到府跟州县发生联系。讲财政体制的时候，比如火耗归公，都是州县收了粮食之后向省里解送的，由布政使来决定分配，并不需要向知府解送，我怀疑在古代府就不是特别实权的机构。古代的省，也就是布政使这一级是实权机构，负责全省的财政经济。

程衍樑

而且清代也有跨越好几个县的一个综合性道员、道台。

聂辉华

就是协调机构。

程衍樑

慈禧的父亲惠征当年就在安徽做这样的一个岗位，既不是府台，也不是县长，是一个很奇怪的架构。安徽的历史很有意思，今天都是地级市的这些单位，在古代是不一样的。安庆府、徽州府是府，但六安今天也是一个单独的地级市，它在以前就是个州，六安州，所以把州当成一个更大的县，就能更方便理解它在古代的存在。

聂辉华

安徽又印证我的观点，等级制度很重要，人跟资源走，资源跟着权力走，权力嵌入等级中，这是我书里反复强调的逻辑。安徽为什么叫安徽省？它最重要的城市有两个，一个是安庆，一个是徽州。徽州就是今天的黄山，后来安徽省会变了之后，徽州就不行了，安庆也不行了。安庆虽然现在还是地级市，黄山也是地级市，但远远赶不上合肥。政治中心变了，经济中心就变了，所以政治权力会决定经济权力，政治地位会决定经济地位。

程衍樑

在中国这是一个普遍规律。

聂辉华

我的一位合作者拿了中国上千年的历史数据来做研究，就证明我的观点，政治地位比经济地位更重要，对于城市发展是毫无疑问的。

本期嘉宾

程衍樑（微博@GrenadierGuard2）

聂辉华，中国人民大学经济学院教授、博士生导师，新书《基层中国的运行逻辑》

本期提到

阿西莫格鲁 / 章奇 / 冯军旗 / 惠征 / 郡县制 / 张之洞 / 粤汉铁路

《基层中国的运行逻辑》《权力结构、政治激励和经济增长》《国家为什么会失败》
《清代地方政府》《在体制内游说》

文稿、排版：Yo

编辑：思钊

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