以规范的环评过程减少环境纠纷发生的概率

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

自1979年引入环境保护法（试行）以来，环境影响评价（以下简称环评）制度在我国生态环境保护和治理中发挥了重要作用。人民法院在审理环境资源类案件时，通常会对环评过程的规范性问题进行审查和评价。公众参与是实施环评制度的核心内容之一，如何把握和评判案件所涉环评中的公众参与是否合法、合理，关系到公众参与环境保护的权利能否实现，以及环评制度的设立目的和效果能否达到，也是建设项目环境行政执法监管以及司法审查监督的重要内容。因此，应当关注环评制度的实质运行问题。笔者认为，审理涉环评纠纷案件应当关注环评中调查问卷的数量、环评报告的公示以及环评过程中对项目所涉相关方正当利益的考量。

审查环评的公众参与中调查问卷在数量设计和发放上的合理性。目前环评中对这个问题关注度不高，但调查问卷却能反映环评单位对法定要求的、对公众参与制度的遵守程度。比如，一个涉及光反射污染的环评案件，环评问卷只对项目临近小区总共400户居民中的10户居民实施问卷调查，这10户居民是否具有数量上的代表性，能否反映该小区居民对涉案建设项目有否异议的真实意见，显然存疑。问卷调查的样本数量的选择会直接影响数据和结论的可靠性，“公众参与”在数量上存在欠缺，表明公众参与的广泛程度不够，难以保证公众参与权实现的真实性和有效性，公众参与的重要环节不到位所带来的不良后果就可能包括对公众实体权利（比如居住安宁的权利）造成侵害，以致引起纠纷或诉讼。因此，环评报告中的问卷数量问题是应当引起关注的。

审查环评报告公示方式的规范性。如果环评单位仅在自己网站上公示其环评报告，那这种公示方式是否合法？这需要从如下几个方面来思考。其一，环评制度的两个重要内核是环评的法定性和公众参与。依法编制环评报告以及在环评过程中保障公众参与是现行环境保护法、环境影响评价法等法律规定的建设单位应当履行的法定义务，因此应当依法、以公众知晓的方式公开。其二，环评编制单位自己的网站，尽管他人可以访问，但因为单位网站并非针对大众的公共网站，建设项目临近小区的居民也不一定知道。其三，即使环评报告是在环评编制单位网站公示，由于建设项目直接涉及临近小区居民利益，环评编制单位也有义务及时告知该小区该公示消息，起码通知该小区的物业和居委会，请他们帮忙转达小区居民，从而达到让居民知晓并参与环评的目的。其四，如果地方政府的生态环境部门已经提前确定了建设项目环评文件报批前的统一公示平台，那么无论该平台是否提供了专栏供光污染环评报告进行公示，环评报告都应当按照规定在该平台公示。所以，如果环评编制单位仅仅是在自己单位网站上公布环评报告，那么可以认为环评编制单位和建设单位对于环评报告的公示行为存在重大过失，有违环评行政管理的法律规定，甚至还有违反民法上的特别注意义务之嫌。而如果环评单位或者建设单位能够依法公示环评报告，就可以减少法律纠纷、避免不必要的诉讼成本。

环评应当充分考虑相关利害关系人的正当利益诉求。以目前城市建设中普遍采用的玻璃幕墙引起的纠纷案件为例。首先，当建设项目位于地方政府规划的核心商务区，如果临近小区是先于地方规划的核心商务区存在，那么该小区居民就有合法的在先居住权利以及其他合法利益。核心商务区内建设项目的设计和实施都应当充分考虑如何将对小区居民的不利影响降低到最小。现代城市尤其是大城市的核心商务区，建筑项目多涉及使用玻璃幕墙，其光反射所产生的对临近居民区的光污染很常见，由此引发的纠纷案件也时有发生。根据相关技术标准，比如上海市《建筑幕墙工程技术标准》的规定，小区、学校、医院等属于光反射影响的敏感目标，环评单位和建设单位对这些敏感目标要尽特别注意义务。

其次，在目前对于光污染的防治不存在强制性规范和标准的情况下，环评应当以维护受建设项目不利影响方的利益作为优先选项。光污染是一种新的污染类型，目前我国还没有专门性的有关光污染防治的法律规范，也缺乏强制性的标准，仅有类似于前述上海市这样的地方性推荐标准。根据标准化法和环境法律规范，只有强制性标准才具有法律约束力，推荐性标准通常没有强制性、只能选择性适用。但问题是，当玻璃幕墙反射光污染造成纠纷发生，且各方当事人都有合理利益诉求时，如何平衡当事人之间的利益，彰显执法者和裁判者的智慧。如果环评以玻璃幕墙满足推荐性标准为理由，没有充分考虑玻璃幕墙反射光污染对临近小区的不利影响，那么环评在法律上和技术规范上都难以得到支持。仍以《上海市建筑幕墙工程技术标准》为例，从其相关条款规定看出，其要求环评单位的环评应当慎重考虑玻璃幕墙反射光对临近居民的不利影响。因此，对于环评或其引起的纠纷中所遇到的正当利益冲突问题，应进行综合性分析，充分考虑项目实施后如何保持项目与周边自然环境和人文环境的和谐，寻求解决问题的办法。而如果建设单位在实施环评时能够更多关注和考虑利害关系人的利益诉求，无疑有助于避免纠纷或者诉讼的发生。

【本文系最高人民法院2021年度司法案例研究课题《长三角环境资源诉讼跨区域司法合作的大数据研究应用》（2021SFAL044）的阶段性成果】

（作者单位：上海师范大学法律系）