如何理解“发现”非法转让土地行为？

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如何理解“发现”非法转让土地行为？

咨询类别：行政检察

咨询内容：某县自然资源执法部门2019年11月根据相关安排对某城中村的国有土地使用情况进行调查，发现2007年以来有几十户主体非法转让土地的情况，执法部门遂形成调查报告和台账上报，但此后未收到就该情况进一步处理的批示。2023年7月，纪检部门督促自然资源执法部门依法处理。但根据《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）第36条第1款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。请问对此是否还能作出行政处罚。

咨询人：新疆维吾尔自治区岳普湖县人民检察院　赵某

答疑人石钰（新疆维吾尔自治区人民检察院）：根据《行政处罚法》第36条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》明确指出，“《行政处罚法》第29条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为‘发现’；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。”根据上述规定，“发现”是指处罚机关或有权处罚的机关，如公安、检察、法院、纪检监察部门、司法行政机关等行使社会公权力的机关，通过启动调查、取证和立案程序以及群众举报等各种方式发现违法行为。

本案中，对于非法转让土地的行为可以参照此规定，以2019年11月行政机关开展调查为“发现”的时间节点，对于超出二年的违法行为不予行政处罚。但需要注意的是，“违法行为在二年内未被发现的”强调的是违法行为已经完结而在两年内未被发现。本问题中提到的非法转让土地后会出现非法占用土地的情况，且非法占用的状态一直持续，对此可根据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”另外，根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，以及《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》，对非法占地行为具有继续状态认定标准为“未恢复原状之前”而非“实际控制、占用土地”，故，违法行为未予纠正前应认定处于继续状态。根据上述规定，对于非法占用土地的行为可建议行政机关进行查处或移送犯罪线索。