专家共话“十五五”城镇化：推进农业转移人口市民化 建议增发国债

2025年11月13日，由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2025”成功举办。胡祖才、江小涓、范恒山、李稻葵、魏后凯等多位专家学者，共同探讨“十五五”时期中国城镇化发展图景。

图为论坛现场。

从大规模增量扩张，

转向存量提质增效为主

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，亟需锚定“十五五”现代化建设新目标，统筹思考未来发展道路。

多位专家提到，中国经济面临增速放缓的压力，城镇化进程正在经历重大转型。中国社会科学院大学教授、国家数据专家咨询委员会主任、国务院原副秘书长江小涓表示，当前我国面临经济增速放缓的压力，这既是周期性因素所致，也反映出结构性转型的挑战。

江小涓发表主题演讲。

中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯在主题演讲中指出，当前城镇规模增长呈现“两极化”趋势，超大特大城市过度膨胀与中小城市、小城镇活力不足的现象并存，制约了整体协调发展。

“十五五”时期，中国城镇化需要处理好速度与质量的关系，以全面提高城镇化质量为主线。魏后凯预测，该时期城镇化速度将保持在0.7个百分点左右。其关键且首要的任务是科学有序地推进农业转移人口的市民化，该问题的本质是“共建而未完全共享”，根本途径在于推进基本公共服务均等化。

魏后凯发表主题演讲。

清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵认为，“十五五”的核心任务之一，就是促进提升内需，巩固构建全国统一大市场，扭转近年名义GDP增速下行的趋势，推动经济增长速度恢复，从而稳定就业预期、收入预期等。

新型城镇化是提振内需的重要抓手，应通过制度设计和公共投入促使农村人口融入现代化经济生活，进一步提升经济总需求。

李稻葵发表主题演讲。

推进农业转移人口市民化

建议增发“新型城镇化特别国债”

为引领城镇化高质量发展、探索中国城市建设新机遇新动能，多位专家建言献策。

国务院参事，国家发展改革委原党组成员、副主任胡祖才指出，推进新型城镇化发展，在路径上要把握城镇化发展规律，顺应新一轮科技革命和产业变革大势，以“融合”为重要抓手，推进城镇在区域、城乡、产城、数智、绿色、文化和安全等7方面的深度融合。

胡祖才发表主题演讲。

李稻葵认为，新型城镇化实施的重点在于调动地方政府、县级政府动力。一方面，要通过将国家规划目标分解为具体、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任务纳入干部考核体系，激发县级政府的积极性和责任感；

另一方面，要提升政府能力，正视当前地方、县级政府面临的“债务高悬”效应，避免在沉重还本付息压力之下，政府对城镇化、户籍改革和公共服务的投入出现动作变形。

针对上述难题，李稻葵提出，应合理利用国债这一现代化公共金融服务工具。应在合理评估中央政府金融净资产和国家信用空间的基础上，通过增发国债置换部分地方政府债务，缓释地方财政压力，并在此基础上专门增发“新型城镇化特别国债”，采取资金直达县级政府的方式，重点支持县城基础设施完善、基本公共服务供给和常住人口市民化等发展方面。

中国国土经济学会首席专家、国家发展改革委原副秘书长范恒山，建议从三个方面推进工作：以协同联动为指向，优化提升城市群和都市圈；以务实精细为指向，推动城市高质量发展；以一体融合为指向，促进城乡共同繁荣发展。

范恒山发表主题演讲。

他表示，要通过改革推进农民进入城市、城市资源向农村输入双向流动，实现以城带乡、以工促农，加快农业农村现代化进程。关键是推动两项改革：一是户籍制度改革，相应建立进城农民公平享受基本公共服务的制度；二是农村推进土地“三权分置”改革，以此为城市优势企业、先进技术、现代经营模式以及其他有效资源进入农村创造条件。

魏后凯也提出，应以县域为切入点，优化城乡空间布局。当前，农村劳动力转移就地就近转移加快，并且呈现“外出农民工占农民工总量比重下降、外出农民工跨省比重下降、跨省农民工占农民工总量比重下降”三个下降趋势，同时农村人口老龄化和村庄空心化进一步加剧。

因此，要实行多元化应对策略，包括按常住人口优化农村基础设施和公共服务配置、完善进城落户农民农村“三权”退出机制、统筹优化村镇布局等等。